新世纪我国职业教育政策变迁的动因分析

摘要：在新修订的《中华人民共和国职业教育法》颁布实施的背景下，运用倡导联盟框架理论，结合职业教育政策变迁特征，对我国职业教育政策的变迁动因进行分析。在职业教育政策变迁的各阶段，通过将政策注意力与政策子系统中权威联盟、支持联盟、产出联盟和期望联盟各联盟的信念结合，发现联盟内的信念体系变化和联盟间的政策取向学习是引起政策变迁的直接动因。其中，产出联盟和期望联盟在推动职业教育发展中的作用日益增强，而相对稳定的参数和外部因素的影响间接地促成了政策变迁。文章揭示了我国职业教育政策变迁动因，并对《职业教育法》颁布实施的意蕴内涵进行解读，为我国构建现代职业教育体系，推动职业教育高质量发展提供参考。

关键词：职业教育政策；倡导联盟框架；动因分析

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）04-0059-08

在全球经济发生深刻变革、产业结构面临调整的背景下，职业教育的发展日益受到重视。近年来，我国职业教育政策紧扣服务国家战略和促进经济社会发展的主线，以加快推动职业教育高质量发展为核心，为促进乡村振兴和创新驱动等重大战略的实施提供了人才保障[1-2]。为促进职业教育体系化、规范化发展，2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议通过了新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》），并于同年5月1日起施行。《职业教育法》在高位阶立法、立法价值理念及具体制度方面，都实现了不同程度的突破和革新[3]。这不仅是我国教育类型理论的重大突破，也是党和国家把握教育发展规律、职业教育办学规律、人的全面发展规律做出的重大判断[4]，为职业教育在新时代的发展指明了方向。在2035年基本实现现代化远景目标提出的背景下，职业教育面临新的现实需求和功能定位，有必要对职业教育政策变迁过程及其动因进行梳理和分析，以深刻理解《职业教育法》颁布实施的意蕴内涵，为职业教育高质量发展提供参考。

一、理论基础与研究设计

倡导联盟框架理论（Advocacy Coalition Framework， ACF）最早由美国学者萨巴蒂尔（Paul A. Sabatier）和詹金斯-史密斯（Jenkins-Smith）提出，指在某一政策领域，政策参与者以共同的信念体系为基础结成不同联盟，联盟间竞争互动以期将自身信念转化为政策产出，从而导致政策变迁[5]。在政策变迁研究中，诸多学者运用历史制度主义[6]、间断—平衡理论[7]、渐进主义模型[8]、多元共治理论[9]等研究方法描述动态的、复杂的政策制定和变迁过程。但萨巴蒂尔认为新制度主义理论的“直线思维”研究路径不符合动态的政策现实，难以有效对复杂的政策过程作出回应。而基于信念系统的倡导联盟框架在延续了系统结构分析取向的基础上，也在每个阶段揭示了其中的政治行为与其他规律，使其更具包容性和可验证性[10]。

倡导联盟框架指出，政策制定是各联盟的政策行动者互动协调并达成一致的过程，政策子系统的行动者通过一定程度上共同的基本价值观和问题意识构成内部的信念系统，使其行为保持基本一致[11]。其中，能够引起政策变迁的原因是由于相同的信念体系。具体表现为，各联盟通过政策核心信念达成一致的目标，在内外部因素的影响下，通过政策取向学习，促使信念体系发生改变，引起政策变迁。倡导联盟框架的基本概念包括政策子系统、倡导联盟、政策信念系统、联盟资源、政策取向学习、外部因素及联盟机会结构七个主要内容[12]，在不同研究中可以结合政策重点与主要因素进行政策分析。综合而言，倡导联盟框架在支持政策变迁研究过程中提供了一系列可供检验的研究假设，并在发展中成为最具影响力和一定发展潜力的新政策过程理论。

国内对倡导联盟框架的运用主要集中于环境能源、公共卫生和教育等政策领域。郝亮等基于倡导联盟框架研究了我国大气污染防治政策的演变机理[13]；宋云鹏总结了国内外卫生政策领域应用现状，并提出该框架在中国卫生政策研究中的应用[14]；余子侠和李玉文研究了我国大学生资助政策的变迁历程[15]；张继颖和孙柏瑛对倡导联盟框架在我国的实际应用情况进行了分析总结[16]。相关学者的研究展现了这一框架在我国应用于政策变迁分析的良好适用性。《职业教育法》是职业教育发展进程中取得的历史性成就，是职业教育发展进程中的重要节点。因此，本文将在倡导联盟框架理论和职业教育发展相关研究的基础上，将政策变迁特征与职业教育政策系统中的各联盟信念相结合，剖析影响政策变迁的主要因素，提出未来我国职业教育政策的路径走向。

二、新世纪我国职业教育政策变迁特征

（一）注重职业教育基础办学能力

2000年，教育部出台《关于全面推进素质教育、深化中等职业教育教学改革的意见》，指出我国经济建设发展需要多样化人才。这一时期，我国社会经济条件和技术发生较大变化，各类教育都处于快速发展阶段，职业教育的办学规模不断扩大，政策颁布主要注重职业教育基础能力建设、基本办学方向等。政策文本多包含教学、课程和校企合作等方面的内容，反映了办学主体注重职业教育教学水平和教学能力的提高。而且，为促进教育公平，政府部门颁布系列职业教育的保障性政策，例如设立专项资金，颁布职业教育奖学金、助学金等实施办法，对经济困难的学生进行资助，保障学生受教育机会。总之，该时期的政策文本主要强调教学水平和质量的提高，体现了注重职业教育办学水平的基础能力建设这一特征。

（二）加大技术技能型人才培育

随着社会经济背景的变化，我国职业教育面临无法适应经济发展方式的难题[17]。在这种环境下，企业面临技术技能人才短缺的现状，职业教育人才供给与企业需求不相匹配的问题凸显。为抵御金融危机可能带来的不利影响，教育部办公厅在2008年发布《中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》，指出要充分发挥职业教育在促进就业方面的重要作用，对返乡农民工开展职业教育培训工作，注重技术技能型人才的培养。首先，政府部门通过颁布相关政策，加大对技术技能人才和农村劳动力的培养力度，同时，强调办学主体职业教育培训功能的发挥。其次，政策文本中关于“双师型”、教师队伍等关键词不断出现，表明各主体也注重师资力量的提升；企业、职业教育集团和现代职业教育等内容表明职业院校的校企合作办学模式正趋于完善。因此，职业教育政策在这一时期的特征主要表现为关注职业教育技能水平的提升，并开始着力建设完备的现代职业教育体系[18]。

（三）推动职业教育高质量发展

国务院办公厅在2017年出台《关于深化产教融合的若干意见》，指出目前人才培养供给侧和产业需求侧未能完全适应。因此，要深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接。政策文本中高质量、现代化等内容表明要推动职业教育高质量发展；产教融合、互联网和数字校园等内容表明职业院校应利用信息技术大力推进教学改革；康养、家政等相关内容表现出在产业优化升级背景下，职业教育根据现实需要，完善人才培养方向；同时，有关职普、学士学位、教育法等的关键词不断增加，表明在政策实施下，职业教育的社会地位不断提高。2022年，《职业教育法》的颁布实施标志着我国以法律形式破解职业教育改革发展的顽瘴痼疾，赋予了职业教育应有的地位。在我国社会经济发展新常态的背景下，职业教育注重人才培养质量的提高、办学实力的增强，并不断推动职业教育走向高质量发展道路。

三、职业教育政策子系统的联盟划分及信念分析

（一）职业教育政策子系统的联盟划分

在我国职业教育政策变迁的过程中，政策子系统行动者主要包括政府、办学主体、行业协会、投资者、教师、专家学者、企业、其他教育机构、学生、技术工人、农民、家长、校友、公众和媒体等。

倡导联盟是政策子系统的结构化、具体化体现，“是否拥有相同或相似的政策核心信念”与“是否长期协调一致地从事政策活动”是划分倡导联盟的两个关键参数[19]。依据职业教育政策系统内参与者的信念体系进行区分，将政策行动者划分为四大联盟（如图1所示）：第一类是包括中央及地方政府部门的权威联盟，代表的是国家宏观整体意志，以促进经济和教育发展为目标，制定相关政策，为职业教育发展做出引导；第二类是包括办学主体、行业协会、投资者（股东）、教师、专家学者、企业（校企合作）和其他教育机构的支持联盟，代表的是职业教育发展过程中的重要支持力量，更加注重职业教育办学水平的效益和质量对职业教育产生最直接的影响；第三类是包括学生、技术工人和农民等的产出联盟，代表的是职业教育的直接受教育群体，代表职业教育人才培养的直接水平，同时致力于为自身教育发展提出合理诉求；第四类是包括企业（就业单位）、家长、校友、公众和媒体的期望联盟，通过民主渠道的“发声”，利用舆论力量，对职业教育发展现状进行关注并产生影响。

（二）职业教育政策子系统中各联盟的信念分析

在我国职业教育政策的发展过程中，权威联盟、支持联盟、产出联盟和期望联盟蕴含着一致的深层核心信念，即“培养优质人才，促进经济发展”，这体现了国家利益、集体利益及个人利益的最终融合，也是全体社会成员对效率和公平的终极价值追求[20]。在深层核心信念之外，通过相关学者研究、进行理论分析和研究公众认知等角度可以发现各联盟内的信念存在差别，本文对各联盟信念进行如下分析。（见表1）

1.谋求教育公平是权威联盟的长期愿景

权威联盟以创建和谐社会、实现社会公平和促进经济发展为根本目标，而教育公平是实现和谐社会和社会公平的重要基础和途径。政府致力于为全体公民提供平等的教育机会和教育资源，打破教育不公平现象。优化教育结构是实现教育公平的目标之一，教育结构的优化可以促进各层次教育类型协调发展，同时为职业教育创造有利的发展环境。因此，权威联盟秉持促进各类教育均衡发展、实现教育公平的政策核心信念。此外，权威联盟希望能够通过职业教育的发展，增强人力资本的供给，不断推动职业教育服务于经济发展和重大战略的实施。同时，政府鼓励多元主体共同为促进职业教育发展贡献力量，并希望减轻国家的财政负担，这是权威联盟的次要层面信念。

2.优化教学质量是支持联盟的直接目标

职业教育办学主体、行业协会、投资者（股东）根据政策指引，结合社会背景，对职业教育发展做出具体举措，包括改善教育环境、提供资金和平台支持，致力于职业教育办学效益的提高。教师作为教育发展的第一资源，对职业教育人才培养具有重要作用。近年来，我国逐步构建了政府统筹管理、行业企业和院校深度融合的教师队伍建设机制，建设“双师型”教师队伍也为职业教育发展提供了师资保障。专家学者通过发挥其智囊团的作用，为解决办学问题提供了诸多重要的对策建议。支持联盟除了需要政府提供基础支持外，也希望拥有更多的自主办学权。总的来看，支持联盟以提高教育水平和教学质量，促进高技能人才的培养和供给为政策核心信念。在次要层面，支持联盟希望能得到更多的自主办学权力，增强自身的办学活力。

3.提升技能素质是产出联盟的根本诉求

学生、技术工人和农民等是职业教育体系中的受教育者，其学到的知识、掌握的技能是职业教育发展水平的直接体现，并且受教育者对职业教育的需求会反作用于职业教育的发展。“十四五”规划提出保持制造业比重基本稳定，但在产业结构发生深刻变革背景下，我国第二产业比重及其就业人员数量呈下降趋势，对技术技能型人才仍存在较大需求。在共同富裕战略目标的引导下，农民作为乡村振兴的主力军贡献了主要力量，但其综合素质无法满足我国现阶段农业发展的需求，需持续加强对农民的职业技能培训[21]。在这种情况下，产出联盟在核心信念层面希望能够获得优质的受教育机会，学习职业技能。次要层面，希望通过学习提高自身能力，为未来职业发展打下基础，进而取得更大的进步。

4.关注办学水平是期望联盟的核心取向

企业（就业单位）、家长、公众、媒体和校友对职业教育发展寄予期望，关注职业教育发展的质量水平。从各主体来看，大部分企业在发展过程中面临“缺的不是人，而是人才”的重要难题，企业（就业单位）希望职业教育能为其供给适合企业发展的实用型技能人才；家长希望子女在求学过程中，能拥有良好的教育环境，学习知识和技能；公众随着时代背景的发展，对职业教育的关注也发生变化，如在新时代背景下，公众对职业院校办学向重视培养过程与培养质量转移；随着信息技术的进步，媒体成为关注职业教育发展的重要主体之一，在职业教育需要不断深化公众认知和提高社会认可度的现实情况下，媒体需要增加职业教育的正向宣传，为职业教育发展开辟出舆论阵地，增强职业教育的社会影响；校友希望职业院校提高办学水平从而增强自身的荣誉感和归属感。因此，在政策核心层面，期望联盟重点关注职业教育发展水平和人才培养质量。在次要层面，期望联盟在关注职业教育发展水平的同时，与其他教育类型的发展水平进行对比，从而对职业教育发展施加正向或反向的影响。