社会组织参与现代职业教育治理的职能、困境与出路

摘要：社会组织能够弥补多元主体治理现代职业教育过程中的政府失灵和企业失责等问题，从第三方的角度完善与优化现代职业教育治理体系。然而，当前我国社会组织在参与现代职业教育治理过程中还存在着制度性障碍、治理能力不足、与政府边界模糊不清等问题。为此，应推动社会组织参与现代职业教育治理法制化，提升社会组织参与现代职业教育治理的能力，建立现代职业教育治理体系中“政府—社会组织”合作伙伴关系模式，鼓励社会组织进行创新与加强国际交流。

关键词：社会组织；现代职业教育；治理

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2024）07-0036-05

“社会组织在我国主要是指，通过自愿机制，在国家法律、制度框架内，不以营利为目的，致力于社会公共事业管理、服务的民间组织。”[1]2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，强调社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量。2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》指出：“社会组织是建设高质量教育体系，健全学校家庭社会协同育人机制的主体之一”。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》强调，要构建政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的多元办学格局。一系列的政策文件和教育规划表明，社会组织在现代教育公共治理中的重要地位与作用得到了教育行政管理部门的正式认可。当前，我国现代职业教育体系正处于改革进程中，需要构建能有效聚合社会不同主体、推动职业教育治理效能不断提升的现代职业教育多元协同治理体系。随着我国社会组织规模不断扩大，参与社会治理的深度和宽度不断扩展，国家、企业乃至广大人民群众也开始对社会组织积极参与现代职业教育治理抱有更高的期望。这为我国社会组织的培育、发展提供了动力源泉和可能的空间。近年来，社会组织为我国职业教育事业的发展做出了诸多贡献，但在参与现代职业教育治理过程中仍面临着诸多挑战。因此，准确把握社会组织参与现代职业教育治理的动因，明晰社会组织参与现代职业教育治理的职能，全面分析社会组织在参与现代职业教育治理过程中面临的困境并提出相应的解决方略，对提升社会组织参与现代职业教育治理能力，推动建立现代职业教育治理体系具有重要的参考意义。

一、社会组织参与现代职业教育治理的驱动因素

社会组织积极参与现代职业教育治理的驱动因素主要有三点：一是现代社会对教育治理提出了建立更加开放、包容的多元治理体系的要求，社会组织参与可以丰富现代职业教育治理的主体结构，提高治理的透明度和公正性。二是社会组织可以引入更多社会资源和专业知识，提升教育质量和服务水平。三是现代职业教育治理需要社会组织分担治理成本，增强社会各界对教育的关注与参与意识，形成全社会共同关注和支持职业教育发展的氛围。

（一）多元共治的现代职业教育治理理念

近年来，社会组织逐渐崛起成为治理现代职业教育的重要主体之一。现代职业教育治理也逐渐呈现出治理权力多极化的明显特征。现代职业教育治理中社会组织的参与，既是对传统职业教育管理模式的冲击，也是构建现代职业教育治理体系的应有之义。随着我国现代职业教育领域综合改革的不断推进，鼓励、吸纳和支持社会组织积极参与现代职业教育治理，实现政府管理职业教育向多元主体共同治理转变，成为现代职业教育治理体系发展的重要趋势与特征。

（二）社会组织参与现代职业教育治理具有独特优势

近年来，随着我国大力支持社会组织发展的相关政策陆续出台，越来越体现出社会组织作为独立主体参与职业教育治理的必要性。例如，2021年9月，民政部印发《“十四五”社会组织发展规划》，强调要“推动社会组织在全面建设社会主义现代化国家新征程中发挥积极作用”。《中国社会组织报告（2022）》指出，2008—2017年，社会组织的增速呈现“下降—增长—再下降—再增长”的波动式变化。2017年，我国社会组织增速达到自2008年以来的历史最高。2018年后增速放缓。2021年底，全国社会组织总量达到90.19万。这主要是由于中共中央积极引导社会组织健康发展，促使社会组织发展从注重数量增长向注重质量提升转型。[2]近年来，我国社会组织发展成为现代职业教育治理中除政府和企业之外的生力军。这是因为社会组织是介于政府组织和企业组织之间的第三类组织，既具有公共组织的非营利性和公共性特征，又具有灵活性、独立性、专业性等特点。这些特性使其在参与现代职业教育治理过程中，既能节约社会成本，又能提高治理效率。具体来讲：第一，社会组织治理现代职业教育不以追求利润最大化为目标，而是基于自身的非营利性、公益性和使命感，通过现代职业教育治理理念和方略，平衡企业以效率为主兼顾公平的现代职业教育治理行动方针；第二，社会组织具有的独立性、非营利性，使其在治理现代职业教育的方式上有很大的灵活性和适应性，能够根据不同区域现代职业教育发展的现实情况和地方特色，动态治理现代职业教育；第三，社会组织具有沟通广大人民群众和职业教育主管部门的桥梁作用，能够向政府及时反馈广大人民群众真实的、多样化的职业教育需求，供政府在制定与执行现代职业教育政策时参考。

（三）现代职业教育规模和经费需求日益扩大

当前，我国现代职业教育发展规模日益扩大，导致现代职业教育经费显著增加，仅靠政府单一力量难以满足需求。以高等职业教育为例，在“百万扩招”的背景下，高等职业教育的招生人数和在校生人数显著增加，需要大规模开展在线教育的基础设施建设，这直接导致高等职业教育的经费需求激增。但就目前的职业教育经费来源结构看，我国职业教育经费基本依靠政府财政投入和学校自身学费投入，政府财政经费占职业教育经费的七成以上。[3]高等职业教育迫切需要建立多元的经费来源渠道，以满足经费的增长需求。社会组织作为现代职业教育治理的重要力量，能够为现代职业教育的发展提供各类优质资源，弥补资金不足，成为现代职业教育治理体系发展的重要主体。

二、社会组织参与现代职业教育治理的职能

近年来，相关社会组织能够紧密围绕现代职业教育发展的现实需求和亟需解决的实际问题，在开展现代职业教育领域的调研、咨询和培训，实施现代职业教育质量评价监督和专业认证，组织现代职业教育学术研讨和国际交流活动等方面发挥了较为积极的作用。具体来讲，我国社会组织在现代职业教育治理过程中，主要承担着促进现代职业教育公平发展、参与现代职业教育政策制定、进行现代职业教育评价三方面的主要职能。

（一）促进现代职业教育公平发展

在多元主体协同治理现代职业教育过程中，各个主体之间的权力不平衡及利益的交叉，极易导致现代职业教育多元治理产生矛盾、冲突进而失效，使现代职业教育的发展丧失公平性。政府、市场和社会组织作为治理现代职业教育的三个重要主体是相互关联的。市场催生效率，政府兼顾公平，而社会组织则是调节现代职业教育公平与效率的第三种力量。社会组织是联结现代职业教育多元治理主体的重要中介和载体，能够通过有效手段调和不同主体之间的利益矛盾与冲突，保证现代职业教育公平发展而不偏向任何一方主体的利益。同时，通过校企合作、产教融合等模式，实现资源的有效整合，共同推动职业教育的发展，确保现代职业教育多元治理主体实现协同治理的最佳运行状态。

（二）参与现代职业教育政策制定

社会组织能够以第三方视角，协助职业教育主管部门对现代职业教育的政策制定、执行和评价进行科学论证，为我国制定现代职业教育政策提供相对客观公正与切合实际的建议。社会组织通过对现代职业教育改革与发展过程中遇到的痛点和关键点进行专业化的研究，形成独立的主张和建议，能够为政府在科学制定现代职业教育政策时提供多元视角和多维思路，从而增强政策制定的科学性和有效性。社会组织还可以利用其专业优势，开展职业教育政策的研究和评估工作。通过深入调查研究，社会组织可以提供关于职业教育政策实施效果的独立评估报告，为政策调整和完善提供科学依据。

（三）进行现代职业教育评价

2015年5月，教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》明确指出，扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价；引入市场机制，将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围。目前，相关社会组织在现代职业教育治理中发挥其独立性和专业性的优势，参与职业教育评估，并逐步形成了第三方评估的常态机制，建立了相应的职业教育教学质量检测和评价体系。社会组织在完成评价后，可将评价结果和建议反馈给相关职业教育机构、政府部门等，推动评价结果的应用，促进职业教育质量的提升。社会组织积极主动参与现代职业教育评价，能够客观公正地反映我国现代职业教育在发展过程中积累的宝贵经验及存在的问题，减少评价的主观性，确保评价结果的公正性，有助于推动职业教育的发展。

三、社会组织参与现代职业教育治理的困境

我国社会组织起步较晚，发展还不够成熟，在现代职业教育治理过程中发挥的作用还很有限。具体来讲，我国社会组织治理现代职业教育的困境主要有如下三点。

（一）社会组织在参与现代职业教育治理中面临制度性障碍

传统单一的职业教育管理模式在一定程度上钳制了社会组织在职业教育治理中发挥应有的作用。如果政府忽视社会组织治理现代职业教育的独特作用，就不能很好地为社会组织治理现代职业教育提供应有的政策支持和制度保障。在职业教育治理体系中，社会组织的角色和地位往往不够明确，参与决策的机会有限。这导致社会组织难以在教育政策制定、课程开发、质量评估等关键环节发挥应有的作用。

（二）社会组织参与现代职业教育治理的能力不足

随着现代分工体系的建立与知识经济时代的到来，相对独立的智库成为国家制定相关政策的必要机构。现代职业教育智库的质量和水平已经成为衡量国家职业教育治理现代化程度的重要标准。具有独立性和专业性的社会组织是最为适合的承担者，然而，我国社会组织目前还难以承担现代职业教育智库的功能，未能在我国现代职业教育综合改革中发挥应有的作用。这集中表现为社会组织建立的现代职业教育智库研究机制较为落后，相关人才队伍力量较为薄弱，资金来源渠道单一等。社会组织参与职业教育治理需要巨大的人力、物力和财力，而目前社会组织大多通过政府财政补贴、社会捐助等方式获取资金。资金来源单一且稳定性差，直接影响了社会组织的发展规模和服务能力。

（三）社会组织与政府治理现代职业教育的边界模糊不清

社会组织的资金主要依赖于政府，可能导致其自身独立性和自主性的弱化；并且这种依赖带来的行政化，又可能导致社会组织出现官僚化倾向，最终降低了社会组织的权威性和公信力。社会组织缺乏独立性还将直接影响其在治理现代职业教育的实践中，与政府治理现代职业教育的边界难以严格划分，导致社会组织和政府在现代职业教育治理领域交叉和错位的现象出现。虽然政府、企业与社会组织之间的合作模式日益增多，但合作机制仍然不够健全。缺乏有效的沟通协调机制和利益分配机制，使得多方合作难以形成合力，影响了社会组织参与职业教育治理的积极性。

四、社会组织参与现代职业教育治理的提升策略

为充分发挥我国社会组织在现代职业教育治理过程中的作用，有效推动社会组织积极参与现代职业教育治理，应从以下几方面进行改进。

（一）政府推动社会组织参与现代职业教育治理的法制化

政府推动社会组织参与现代职业教育治理法制化建设，是确保职业教育体系适应经济社会发展需求、提高人才培养质量的重要措施，具有很强的说服力和影响力。首先，政府应通过法制化渠道推动社会组织参与现代职业教育治理。通过制定健全的法律法规对社会组织参与现代职业教育治理的职责做出详细规定，明确社会组织在现代职业教育治理中的角色、权利和义务，为其参与职业教育治理提供有力的法律保障。社会组织在现代职业教育治理过程中也要不断完善和践行组织章程，为依法参与现代职业教育治理创造制度条件。其次，政府应对社会组织参与现代职业教育治理实施激励性的奖惩制度，给予在此过程中表现突出的社会组织一定的税收优惠，使社会组织能够积极主动地调动更多资源治理现代职业教育。当社会组织不能胜任现代职业教育治理职责时，政府应给予大力支持，帮助社会组织解决相关难题，为社会组织治理现代职业教育提供方向指引和政策支持。再次，加强监督管理和评估机制。确立社会组织参与职业教育治理的监督管理机制，包括对资金使用、项目执行、成效评估等方面的监督，建立科学、合理的评估机制，定期对社会组织参与现代职业教育治理的效果进行评价，及时总结经验，调整政策，从而提升社会组织的效率。