政策工具视角下我国高技能人才政策文本量化研究

摘要：高技能人才政策作为高技能人才队伍建设的重要支撑，在高技能人才备受关注的今天同样也得到了学界的广泛研究。本研究通过构建“政策工具—高技能人才导向”的二维研究框架对2003年1月至2023年1月的36份中央级高技能人才核心政策文本进行质性研究。对文本内容分析发现，当前高技能人才核心政策存在政策工具使用不平衡、政策导向过于集中的问题，建议优化政策工具使用、加强对各政策导向维度的充分关注，以实现高技能人才政策的优化。

关键词：政策工具；高技能人才政策；内容分析

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2023）09-0021-06

自2003年底“高技能人才”这一概念在中央人才工作会议被明确提出以来，高技能人才政策不断完善与丰富。人才政策对人才队伍建设具有引导和调控作用，因此，有必要以政策工具为研究视角，采用内容分析法对20年来高技能人才政策进行系统分析与研究，以了解其特征和存在的问题，并针对现存问题提出高技能人才政策建设的可行之策。

一、政策工具视角下的政策分析框架

有关政策工具的相关研究可以追溯到20世纪50年代，而兴起于20世纪80年代，在20世纪90年代得到了快速发展。胡德的《政府工具》是该领域的代表作，彼得斯、亨尼斯潘的《公共政策工具——公共管理工具评价》和萨拉蒙主编的《政府工具——新治理指南》推动了该研究领域的快速完善与发展。不同学派对政策工具的定义不同，所涉及的内涵与外延也有所差异。在对高技能人才政策的研究中，可以参考宁甜甜等对人才政策工具的定义[1]，将高技能人才政策工具定义为政府为实现高技能人才自身价值，提高其竞争力，最终实现人才强国、中国制造2025等目标所采取的方法和手段。

（一）X维度：政策工具类型划分

罗斯韦尔和泽福德将政策工具分为3大类型和12种政策工具[2]，国内不少学者在其研究中均采用此分类方式，将政策工具一级维度划分为供给型、需求型和环境型。但在二级维度的划分上，不同学者结合相关研究领域的政策特点进行了划分，如乡村文化振兴[3]、公共数字文化服务[4]、信息安全管理[5]等政策研究领域。本研究借鉴已有研究成果，结合高技能人才政策的特点将政策工具分为3大类12个小类，以构建高技能人才政策分析框架的X维度（见表1）。高技能人才供给型政策工具强调政府部门的主导作用，通过提供资金、人才、技术、基础设备等方式直接推动高技能人才培养与队伍建设；高技能人才需求型政策工具主要通过对高技能人才的市场主体、活动、环境进行干预和调控来拉动高技能人才培养；高技能人才环境型政策工具发挥着外部影响的作用，通过战略规划、政策制度、社会环境以及激励条件等为高技能人才培养及队伍建设提供良好的社会氛围。

（二）Y维度：高技能人才的主要指向

仅从政策工具维度着手，只能揭示高技能人才政策的一般特征，无法深入反映其队伍建设的具体内容，因此，需要构建Y维度——高技能人才的指向维度来反映高技能人才政策的具体特征。许昕然等指出政策工具研究的Y维度主要是反映政策对象特征[6]。综合梳理2011年颁布的《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》和2022年颁布的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，最终将本研究的Y维度确定为：高技能人才的数量、素质、评价、流动、使用和创新（见表2）。

（三）高技能人才政策二维分析框架

结合高技能人才政策工具类型与高技能人才队伍建设的具体内容，构建了政策工具视角下高技能人才政策分析的二维框架（见图1），以此为依据对政策文本进行编码。通过二维交叉的基本原则，分析高技能人才政策工具与队伍建设内容契合程度，并针对高技能人才政策建设存在的问题提供参考策略。

二、高技能人才政策计量分析

（一）政策文本来源与选择

为确保高技能人才政策来源的准确性和全面性，本研究通过“北大法宝”“北大法意”等法律资源数据库和国务院政策文件库、中国政府网、人力资源和社会保障部网站等，以“高技能人才”为关键词进行全文政策检索，时间范围为2003年1月1日至2023年1月1日，剔除未生效或已失效的政策文本共获得来自中央级政策文本1 237份，地方级政策文本18 765份。为确保政策样本的代表性与权威性，本研究将选用最具权威性的中央级政策文本进行研究。

可以将1 237份中央级政策文本分为两类：第一类，核心政策文件。这类政策文件以高技能人才队伍建设和培养为主要内容，且政策标题涵盖“高技能人才”，共36份。第二类，相关性政策文件。这一类政策文本对“高技能人才”这一关键词有所提及，但不是围绕高技能人才队伍建设和培养进行编写，仅以高技能人才作为辅助或补充，共1 201份。相关性政策文件数量较多且涉及高技能人才的政策文件不够全面，代表性不强，因此，本研究最终选取36份核心政策文件作为样本进行编码与分析（见表3）。

（二）政策文本的基本特征

1.高技能人才政策发布的时间分布

对高技能人才相关政策的颁布时间进行统计（参见图2），可见总体上呈现波动上升的趋势，2018年达到最高峰。自2003年底中央人才工作会议上“高技能人才”的概念首次被明确提出以来，问题流、政策流和政治流不断交汇，开启了政策之窗推动高技能人才的议题进入公共政策制定程序[7]，高技能人才的相关政策不断出台。从核心政策颁布的时间统计来看，基本上每年都有高技能人才的核心政策颁布，2006年一年中颁布的核心政策最多，达到了7份，其中包括《关于进一步加强高技能人才工作的意见》。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，这是继2006年版意见颁布以来党中央、国务院第二次围绕高技能人才队伍建设专门印发文件，体现了党中央、国务院对高技能人才队伍建设的高度重视。

2.高技能人才政策的类型与发布部门分布

高技能人才政策的类型主要包括意见、通知、工作中长期规划和决定等，其中通知占比最高，达到68%。在发布部门分布方面，高技能人才核心政策主要由劳动和社会保障部发布，其单独发布数量达到12份。2008年3月劳动和社会保障部变更为人力资源和社会保障部，人力资源和社会保障部继劳动和社会保障部之后成为高技能人才队伍建设的主管部门，并单独发布了9份核心政策文件。详见表4。

（三）政策文本的内容编码

基于前文构建的高技能人才政策分析二维框架，对36份核心政策文本进行分析，按照X维度与Y维度内涵的指向，赋予有效的政策文本相应编码。如对《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》进行编码，按照“政策编号—条款或章节序号—具体语段编号—X维度编号—Y维度编号”的原则逐条对有效句段进行编码，具体编码示例见表5。

（四）政策文本的维度分析

依据二维分析框架对36份政策文本进行编码，将有效内容按照X维度与Y维度指向进行识别并分类，最终形成政策工具和高技能人才指向的二维分布数据表，见表6。

1.X—政策工具维度分析

从政策工具维度的编码结果来看，三种政策工具使用的分布情况具有差异性。其中，供给型政策工具占比最高，达到45.2%；其次是环境型政策工具，占42.6%；需求型政策工具占比最少，且比例严重失衡，仅占12.2%。从二级维度来看，X13人力资源保障维度的占比最高，达到24%，体现出相关部门非常重视对高技能人才的培训、鉴定与评价。其次是X31战略目标规划，在高技能人才政策中关注目标战略规划来建设高技能人才队伍。在36份政策中没有涉及X21政府采购维度的政策文本。

2.Y—高技能人才指向维度

从高技能人才指向维度的编码结果看，不同维度之间比例差距较大。高技能人才数量是高技能人才政策最主要的维度指向，占比高达51.4%，体现了一段时期内高技能人才紧缺的现实问题。其次是高技能人才素质（占21.9%）、高技能人才评价（占10.6%）、高技能人才使用（占6.7%）、高技能人才创新（占6.5%）。从当前政策来看，对于高技能人才流动的关注度最低，仅占2.8%。

3.二维交叉分析

从总体上看，各类政策工具使用情况的差别较大。

在供给型政策工具方面，包括人力资源和社会保障部在内的政府部门在政策工具使用上特别注重运用高技能人才培养、评价、鉴定和课程开发等人力资源保障政策工具（X13）来进行人才培养，从而扩大高技能人才队伍规模（Y1）、提升高技能人才素质（Y2）、激发高技能人才创新潜质（Y6）。同时，高技能人才培养与财政资金投入（X11）、实训基地、技能大师工作室、机器设备等基础设施建设（X14）息息相关。通过增加政府财政资金的投入不断推动技工学校、职业院校、实训基地等建设，通过引进先进的技术、设备来保障技能人才培养的量与质。

在需求型政策工具方面，始终坚持企业是高技能人才培养的主体进行高技能人才培养，将培养外包给企业、培训机构进行人才培养（X22），由此提升人才的素质与能力（Y2）；通过部门间的协作对财政资金使用情况进行监管；通过政府发挥宏观调控职能（X23）来扩大当前社会紧缺的、急需的高技能人才培养规模（Y1）。

在环境型政策方面，政府部门为高技能人才队伍建设制定了中长期规划、培养目标等（X31）。在目标引导下，完成相应的人才培养目标数量（Y1）与人才质量要求（Y2），同时对所培养的高技能人才进行评价与等级认定（Y3）。高技能人才的培养离不开积极的社会环境，关心与尊重技能人才的社会氛围正在逐步形成，通过学习高技能人才的先进模范事迹、宣传工匠精神等不断优化高技能人才培养的社会环境（Y32），技能人才的社会地位、待遇等也在逐步提高，由此吸引更多的青年从事技能工作，并向技能模范、大师看齐。随着高技能人才逐渐被社会所重视，相应的政策法规（X34）也不断完善，为人才成长（Y1和Y2）、人才评价（Y3）与人才使用（Y4）提供了制度保障。

三、高技能人才政策存在的问题

政策工具既是达成政策目标的重要手段，也是反映政策信息的重要途径之一。通过对2003年1月1日至2023年1月1日期间的高技能人才政策文本进行质性研究可以看出，无论国家层面不断加强高技能人才的培养以提升其数量与质量，还是社会层面营造良好的高技能人才培养的社会氛围以提升其社会地位，都可看出高技能人才培养备受全党、全社会的关注。但高技能人才队伍建设是一项系统工程，通过对政策工具与高技能人才政策导向的二维分析，也反映出高技能人才政策建设仍存在一些亟待解决的问题。

（一）政策工具使用不平衡

不同政策工具类型的科学使用，能更好地推动高技能人才队伍建设，但从当前高技能人才政策工具的使用现状来看，无论是一级维度还是二级维度，不平衡的问题突出。从一级维度来看，供给型、环境型的政策工具占比过高，造成需求型政策工具使用不足甚至缺失的问题。在二级X维度中也存在政策工具使用不平衡的问题，从供给型政策工具来看，当前政策过分关注对高技能人才进行培训、评价与教育，从而导致供给型政策工具内部人力资源保障这一项工具的使用占比过高。与之相比，财政资金投入、人才信息支持和基础设施建设等政策工具的使用程度不够。从供给型政策工具来看，主要表现为供给型政策工具使用严重不足，甚至是缺失，说明在公共政策制定过程中缺少对政府项目采购、公共服务外包和海外人才机构等工具的使用。从环境型政策工具来看，目标规划、社会环境、财政税收激励和政策法规等政策工具的使用虽相对均衡，但财政税收激励工具的使用仍然较弱。

（二）高技能人才政策导向过于集中

高技能人才政策导向中的人才数量、质量、评价、流动、使用和创新等六大维度是高技能人才队伍建设的重要组成部分，六者的关系是相互联系、密不可分的，因此，在政策制定方面六个维度应做到相对平衡且相互补充。但是，从表6数据可以明显看出，高技能人才政策导向过分集中于高技能人才数量与质量上，其占比超过了70%，从而在一定程度上忽视了高技能人才的评价、流动、使用与创新。虽然当前我国面临高技能人才求人倍率上升、在一些关键领域高技能人才紧缺的现实问题，但是在高技能人才队伍建设中不能仅关注其数量与质量，与之对应的人才评价、流动、使用与技术创新等机制也同样值得关注。