高职院校产业学院建设的问题审视与发展路径

摘 要 依托产业学院推动产教融合、校企合作，创新产教协同育人，是我国现代职业教育体系建设改革发展的重点之一。基于新制度主义理论，从合规制性、合规范性、合文化-认知性三方面对高职院校产业学院的建设问题进行分析，发现高职院校产业学院建设存在规制性欠缺、规范性不足、文化—认知性薄弱等问题，需要从加强高职院校产业学院建设的法律研究和规制、完善高职院校产业学院建设的运行规范、促进高职产业学院建设的共同认知和文化认同等方面开辟实践新路径。

关键词 高职院校；产业学院；产教融合；新制度主义

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2025）09-0029-08

一、引言

产业学院是产教融合、校企合作的桥梁，是培养现代产业发展需要的复合型、创新型及应用型人才的主要方式，在促进经济社会高质量发展中具有重要作用[1]。2020年，教育部、工业和信息化部联合印发《现代产业学院建设指南（试行）》，在本科院校层面启动第一批国家现代产业学院建设工作，随后大批高职院校从不同角度切入，试办产业学院。2023年，国家发展改革委等八部门联合印发《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023-2025年）》，开启了第二批国家级现代产业学院建设工作。在国家和地方层面系统化政策的引导和激励下，产业学院成为一种有组织的政策行动，实现了从概念提出到局部试点再到全面推广的发展过程。

当前，依托产业学院推动产教融合、校企合作，创新产教协同育人，是我国现代职业教育体系建设改革发展的重点之一。根据建立场所不同，产业学院有在企业中设立和在学校中设立等情况，由于在高职院校中设立的产业学院占绝大多数[2]，具有代表性，因此，本研究选择高职院校产业学院作为研究对象，以新制度主义的视角对产业学院建设问题进行审视，并提出发展路径，以促进高职院校产业学院建设取得预期成效。

二、文献回顾与理论分析框架

（一）产业学院建设的相关理论回顾

高职院校产业学院建设必须要回答好“是什么？为什么建？如何建？”的基本问题。在“是什么”的内涵解析上，主要形成了以下几种学说。一是“学院说”，认为产业学院是由不同所有制属性资本混合注入的实行市场化独立运作的高职二级学院[3]。二是“机构说”，认为产业学院是有共同目标的政行校企等主体为服务产业和社会发展需要，融合多种资源及要素构建的、以二级学院机制运作的办学机构[4]。三是“模式说”，认为产业学院是职业院校教育实践与生产实践深入结合的校企合作产物，是针对特定行业的深度的校企合作模式[5]。四是“实体说”，认为产业学院是职业教育的实体化运营组织，它将学历教育、技术研发、技能培训和生产服务整合在一起，由产业集群所在的政府、行业协会、工业园区、龙头企业和职业学院共同建立[6]。五是“组织说”，认为产业学院是以产业集群为纽带，学校与政府、企业进行深度合作，充分发挥政策、人才、产业、管理等优势，是具有技术研发、技术服务、人才培训、行业文化传承和创新等功能的新的特色组织[7]。

在“为什么建”的生成逻辑和价值研究上，有学者基于产业学院的功能定位和价值意义，认为校企共建产业学院是由校企合作共生关系建立的客观需要和技术技能人才培养规律的共同作用使然[8]。有学者从对高校内外两方面的影响进一步深化研究，认为产业学院是应用型人才培养的“试验田”、是应用技术开发和成果转化的“先行区”、是服务区域产业创新发展的“新载体”，是高校突破传统路径依赖、实现“变轨超车”的重要途径[9]。还有学者基于产教融合政策研究，认为高职院校产业学院是落实产教融合政策的重要载体，是实施工学结合的有效探索，在创新办学体制机制、激发产教融合动力方面起重要作用[10]，在服务区域产业转型升级、教育深度对接产业、社会多元主体“跨界合作”等方面具有重要意义[11]。

在“如何建”的模式构建和路径探索上，学者们分别提出了产业学院建设的政府主导模式；龙头企业牵头，学校参与共建的模式；高校牵头，企业参与共建的模式；以及行业协会牵头，高校与企业共同参与的模式[12]等四种不同模式。在具体建设路径上，有学者根据共生理论，提出建立现代产业学院要建设基于优质资源要素供需匹配的质量兼容机制、基于资源增值的共生动力机制、基于对称互惠的弹性利益分配机制，以及基于政策协同的环境保障机制的建设方案[13]。还有学者总结了相关产业学院的建设经验，提出“四步走”的建设策略，阐述了产业学院建设的具体步骤。

可以说，学界对产业学院建设研究已取得丰硕成果，极大地丰富和深化了对产业学院及其建设问题的认识，但也存在一些不足：一是相关研究呈现单纯强调外部规制或是内部规范的倾向，研究视角不宽，导致研究结果说服力不强；二是既有研究大多未能充分考虑社会各界的认同和接纳，容易遮蔽产业学院建设多元主体的能动性；三是跨学科研究和基础理论研究仍有待拓展。事实上，高职院校产业学院建设不仅需要组织结构层面的外部规范，也需要形成产业学院内部运行的标准规范，同时，还需要注重加强各利益主体对建设高职院校产业学院的文化意义理解和价值认同，形成归属感和凝聚力，从而激发内生动力。因此，本文借鉴组织社会学的新制度主义理论工具展开研究和讨论，以期为后续研究提供新的视角和思路。

（二）理论分析框架

20世纪50年代，学者们开始主张把制度和组织的“结构行为”关联起来研究，这些关于组织的制度研究被视为新制度主义。以斯科特（Richard Scott）为代表的新制度主义学派认为，制度包含三大基础要素：规制性要素、规范性要素、文化—认知性要素。其中，规制性要素是一种基于权力层面的法律法规条文，表现为一种正式规则。规范性要素主要指规定事情该如何完成的合法方式或手段。文化—认知性要素强调以社会为中介的共同意义框架，文化不仅被视为主观信念，还作为一种客观的、外在于行动者的符号系统，即将文化本身界定为制度[14]。制度要素与组织相互渗透，决定了组织的产生和运行方式，也决定了外界对组织的认知与评价。换言之，从新制度主义的视角出发，一个组织只有同时满足法律法规、行为规范、文化观念的要求，才能得到多方利益相关者认可，才能够获取存在的合法性和成长所需要的资源[15]。

高职院校产业学院的多元跨界属性决定了其建设的复杂性。高职院校产业学院的建设和发展不仅与国家法律、法规、政策紧密相关，也与相关制度执行中的规范性约束相关，还离不开对自身价值的文化认同以及所根植的文化场域。也就是说，高职院校产业学院的建设需要遵守国家法律法规和教育政策，确保自身合法性；需要建立符合教育理念和社会需求的运行规范，确保自身符合社会期望和标准；需要注重建立符合产业发展需求和社会认知的文化氛围，促进学校与产业的深度融合和共同发展。综上，新制度主义为高职院校产业学院建设提供了适切的理论视角，通过运用“制度三要素”的理论分析框架，可以摒弃仅从单一视角开展高职院校产业学院建设问题研究的线性思维和平面化局限，能够较为系统全面地揭示高职院校产业学院建设的问题实质，并有针对性地提出解决策略。

三、新制度主义视角下的高职院校产业学院建设的问题审视

（一）高职院校产业学院建设的规制性存在欠缺

2022年修订的《中华人民共和国职业教育法》明确指出，职业教育必须坚持产教融合、校企合作；2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确强调要促进产教融合校企“双元”育人，推动校企全面加强深度合作，为职业教育开展产教融合和产业学院等产教融合创新组织建设提供了法律和政策依据。目前，由国务院及相关部委印发的直接涉及产业学院建设的政策文件共有5个，即2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出“鼓励企业依托或联合职业学校、高等学校设立产业学院”；2020年，《现代产业学院建设指南（试行）》提出“以区域产业发展急需为牵引，面向行业特色鲜明、与产业联系紧密的高校，重点是应用型高校，建设一批现代产业学院”；2021年，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“推动校企共建共管产业学院、企业学院，延伸职业学校办学空间”；2022年，《关于推动轻工业高质量发展的指导意见》提出“鼓励普通高校、职业院校（含技工院校）、科研机构和企业建立联合培养模式，建设一批现代产业学院，加快建立多层次的职业教育和培训体系”；2023年，《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023-2025年）》进一步强调“支持有条件的产业园区和职业院校、普通高校合作举办混合所有制分校或产业学院”。在地方层面，相关省级行政部门遵循《现代产业学院建设指南（试行）》的文件精神，出台了有关推进产业学院建设的实施方案、指导意见、管理办法等，在指导思想、建设目标、建设内容等方面均对照和响应了指南的要求，个别省（直辖市、自治区）在政策文件的建设内容和要求上略有延伸。通过对上述政策文件的梳理可知，在国家和地方两个维度，从上位的职业教育法到中间层面的职业教育产教融合相关政策再到具体的产业学院建设的“两维三层”法律规制体系已经形成，产业学院的建设意义、建设任务、建设目标等已经基本明确。

但是，存在的问题也比较明显，主要表现在五个方面。一是产业学院建设的主导方尚未得到统一。现有政策供给中，虽然较为突出学校在产业学院建设中的主体与主导作用，但政府主导、企业主导、学校主导都被提及，最终由谁来牵头实际上并不明确。二是高职学校作为主体建设产业学院的法律地位不明确。两批国家现代产业学院建设试点针对的都是本科层次院校，仅是隐性鼓励高职院校将产业学院建在企业或产业园区，但没有对高职院校产业学院“能不能建”做出明确回应。也就是说，在国家层面并没有明确表示选择高职院校开展产业学院建设试点。三是相关政策之间存在“温差”。折射出政策供给主体对不同建设主体建设产业学院的重视和支持程度以及资源分配先后顺序等的差别性思维。正是这种“温差”，导致产业学院发展走向不明朗[16]。四是产业学院责权利的边界始终不够清晰。虽然相关政策文件对产业学院发展目标、建设原则和任务等提出了指导意见，但对其产权归属、资金税收、利益分配等问题一直未能给出明确解决方案。产业学院运维主体在涉及国有资产处置、事业单位人员聘任等政策性比较强的问题时，由于缺乏行动层面的法律规制，只能选择“绕道而行”。产业学院办学领域存在较大的法律风险，已严重影响和制约了产业学院建设进程。五是政策文件普遍缺乏对产业学院进退出机制、容错机制等的相应规定，增加了产业学院“自行探索”的难度和风险[17]。

（二）高职院校产业学院建设的规范性存在不足

运行机制是产业学院的主体机制，是指产业学院中内外关联的人、财、物、信息、制度和文化等诸要素协同运行的基本方式[18]。根据各职业院校公布的产业学院建设方案、工作总结以及调研掌握的情况，当前职业院校产业学院运行机制的规范性还存在不足，主要表现在五大方面。第一，高职院校产业学院的战略发展机制不清晰。一是缺乏长期规划的情况比较突出。多数高职院校产业学院未提出明确的未来五年或者十年的发展规划。在战略制定上，未能充分考虑到产业学院的发展定位、产学研融合、课程设置、师资队伍建设等方面，导致建设缺乏连贯性和长期性，容易陷入短期行为主义的成本博弈。二是缺乏产学研融合战略的情况比较普遍。学校层面缺乏统筹推进产教融合、科教融汇的总体布局，面对当前产教融合中的障碍问题缺乏积极解决的勇气和锐气，产业学院建设没有清晰的目标和实施路线。三是市场竞争意识淡薄。学校还未构建针对行业发展形势、就业需求趋势、技术发展态势的深入及时的分析机制，产业学院建设特色不足、竞争力薄弱。第二，高职院校产业学院的组织形式和治理机制不完善。一是当前高职院校产业学院的治理结构、治理能力仍处于初级阶段。有调查发现，80%以上的产业学院不具备独立法人资格，治理架构仍然脱胎或依附于学校的行政管理机构，现代法人治理结构缺位。虽然半数以上的产业学院都有理事会这一常设机构，但理事会并没有参与到产业学院重大事项的决策中，更多的只是一种形式性的存在，呈现出多元治理浅层次、治理价值取向碎片化、治理主体非协同性和治理目标分散化的特征[19]。二是产业学院内部管理机构设置不合理、职能不清晰。只有不足1/3的学校出台了《产业学院建设与管理办法》，许多产业学院仍未建立有效的管理机构和运行机制，缺乏专门的人事与财务管理、利益分配等机制，管理制度盲区仍然较大。产业学院组织机构不合理、市场反应不灵敏、管理效率低、资源整合利用率低、运行成本高等现象普遍存在。第三，高职院校产业学院的沟通协调机制不畅。一是学校内部跨部门的沟通机制和利益协调机制尚需完善，围绕产业学院重点项目建设、重点任务推进所需开展的跨部门沟通与协作难题是一个常见的挑战，沟通和协调的效率不高掣肘产业学院的建设成效。二是学校“泛行政化”管理体制与企业的市场化经营方式之间的矛盾未得到有效纾解，校企之间在信息共享和工作协同上存在隔阂，教学科研与市场需求脱节、技术引进不及时、实验实训设备保障不足、“混编结构、双向流动、两栖发展”的“混编”双导师团队建设受阻、项目开发乏力等难点、堵点问题还没有得到实质性解决，导致产业学院人才培养定位不高，人才培养的强实践性和强专业属性无法得到充分保证。第四，高职院校产业学院的科技创新产权保护和激励机制滞后。一是知识产权保护意识不强，部分产业学院对技术创新成果专利化的认知仍存在不足，保护科技成果的措施不力，严重影响了内部科研人员的创新积极性和外部企业、研究机构的合作意愿。二是激励机制欠缺，少有产业学院详细制订科研成果的奖励机制，知识产权的收益归属、实现方式和分配原则不明确，科技成果的收益不确定，导致产业学院“自我造血”的机能障碍，影响了产业学院的创新能力和核心竞争力。第五，高职院校产业学院的运行评价机制不健全。一是评价主体不够多元。多数产业学院未依托第三方开展评价，部分产业学院仍然以院校自身评价为主，评价的客观性、有效性受到制约。二是评价内容存在明显缺陷。现行指标评价的内容维度重点关注学校发展，对于学生获得、企业效益、社会认可等关注不足[20]。三是评价反馈应用不力。缺乏对评价结果的有效跟进，评价与改进之间存在断层，未能形成评估、反馈、改进的闭环。