高校内部治理“碎片化”困境与破解进路：基于整体性治理理论

一、文献综述与问题引出

2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。高校内部治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2023年5月，习近平总书记在主持二十届中央政治局第五次集体学习时强调：“我们要建设的教育强国，是中国特色社会主义教育强国，必须以教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化为基本路径，以支撑引领中国式现代化为核心功能，最终是办好人民满意的教育。”[2]高校作为科技第一生产力、人才第一资源和创新第一动力的关键交汇点，其内部治理效能不仅直接关乎高校高质量发展，更将深刻影响我国从教育大国跃升为教育强国的伟大进程。因此，提升高校内部治理效能，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是扎根中国大地建设教育强国的重要保障。

近年来，随着我国高校内部治理变革实践的纵深推进，相关研究成果相继涌现、日益丰硕。高校内部治理，实质上是在党委领导下的多主体协作框架内，通过制定并实施一系列规范性文件，实现对校内外各类资源的有效调配与整合，进而确保教学、科研及社会服务等核心功能得以顺畅运作的过程与机制。[3]既有研究关于高校内部治理的探索与讨论大多集中于四大核心领域，共同勾勒了较为全面的研究图景。这些研究不仅揭示了当前高校治理的关键议题，也描绘出了未来研究的改进方向。具体体现在：一是高校治理结构的改革与完善。高校内部治理要求构建一套科学有效的制度体系，以实现党委领导、行政管理与学术繁荣的有效融合。当前我国高校治理结构中存在的一个显著问题是行政权力相对过大而学术权力相对不足，这种不平衡状态制约了高校的自主发展与学术创新，因此迫切需要通过完善内部治理结构来推进高校内部治理改革[4]；

郑玮炜和孙海涛进一步分析了高校内部治理中存在的政府外部行政权与高校办学自主权、学术权力与行政权力之间的矛盾，并提出要从依法治校、优化权力配置等方面进行疏解[5]；钟晓敏认为基于中国特色的现代大学制度背景，推行权责清单制度有助于厘清行政与学术之间的关系，实现权力下放与规范化管理的有机结合，进而优化行政权力对学术权力的支持与保障机制。二是高校治理模式的探索和创新。黄宝印等强调要通过完善党委领导下的校长负责制，明确服务国家发展战略导向，以推进中国特色高校内部治理的现代化进程，其研究强调制度设计对于实现高校治理现代化的重要性，特别是在如何平衡不同权力主体之间的关系方面提出了具体的路径7；余华提出构建一种合作参与型的高校治理模式，倡导通过共建共享，从凝聚高校治理能力提升的合力、减少治理过程中的阻力、增强治理主体的动力三条路径优化治理结构，促进高校治理水平的整体跃升；张继明和王洪才试图基于协同发展的高校集群治理视角，探索建立多样化的高校协同组织，以发挥各自的独特优势从而实现高校治理现代化[9]；李娅雯则从多维协同模式的角度，强调在高校治理过程中应注重合作与协调机制的构建，通过改善治理体系，促进高校的良性发展，真正实现高校内部治理的现代化转型[10]。三是高校治理机制的构建和完善。何健认为高校治理体系作为一个有机整体，其现代化建设需遵循整体性、适应性和开放性三大基本原则，并以高效治理、民主治理、依法治理及促进民生改善为导向，建立完善的高校治理体系[11]；吴刚和陈桂香试图从自上而下的执行机制、自下而上的采集机制以及多元协同的互动机制三个不同维度的机制以组成复合型机制来完善高校内部治理[12]；孙家明等指出要关注政府与高校内部治理机制之间的路径依赖，从而进一步健全现代大学内部治理机制[13]；张衡从实验主义治理的视角出发，探讨了其在高校治理中的应用可能性，主张通过“以治促变”的策略，即通过治理实践中的渐进调整与创新，来推动高校内部治理机制变革[14]；黄帅从社会网络分析角度，探讨了高校内部治理机制失范现象，提出了高校内部治理机制优化要从重视制度建设走向重视规则完善[15]。四是大学文化的培育和弘扬。王可从积极挖掘中华优秀传统文化因子以打造大学文化的角度，提出了促进高校内部治理的相关建议[16]；任莹辉等指出，高校要通过强化党的建设、加强文化引领，以有效凝聚高校内部治理主体的价值共识，从而促进高校内部治理[17]；眭依凡等则进一步强调，文化是提升大学治理能力的关键因素，高校应高度重视文化育人的作用，以此推进治理体系的现代化[18]；别荣海认为行政化的传统管理文化是高校内部治理改革的阻力之一[19]；胡华忠指出要更加关注高校内部制度的制定、实施等各个环节中所依托的价值导向[20]

既有研究对高校内部治理组织结构、治理机制和大学文化等方面都予以了重点关注，但仍有一定不足：一是就高校内部治理实践中凸显的“碎片化”困境研究较为薄弱；二是运用经典理论审视高校内部治理“碎片化”困境的研究有待进一步丰富。综上所述，既有研究成果为进一步开展高校内部治理研究奠定了坚实基础，相关现实关切和研究不足更为本研究提供了可拓展空间。基于此，本研究尝试引人整体性治理理论，结合中国式高等教育现代化本土情境，对高校内部治理“碎片化”的现实困境和突破进路予以探讨，以期拓宽该理论的研究视野，并为高校内部治理提供一定的实践指引。

二、整体性治理理论在高校内部治理实践中的适用性分析

整体性治理（HolisticGovernance）作为一种反“碎片化”、打破部门间壁垒、促进组织内部高效协同的现代治理模式，不仅重塑了公共管理的理念，也为高校内部治理的优化提供了深刻的理论启示。整体性治理以公共利益为导向，以数字技术为治理手段，以协调、整合和信任为治理机制，对治理生态中“碎片化”问题进行破解，促使治理生态逐步“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，从而提供无缝衔接而非孤立分散的服务与价值。21]众所周知，中国式高等教育现代化语境中的高校内部治理旨在落实立德树人根本任务，是涉及理念、制度和技术等多维治理因子交互嵌合的复杂生态系统，可运用整体性和系统性思维去审视相关治理问题。综上所述，本研究认为整体性治理理论与高校内部治理实践具有较高的契合性，该理论的应用能够为破解高校内部治理日益凸显的“碎片化”困境提供实践路径，进而有效提升高校内部治理效能。

（一）价值导向公共性

整体性治理以公民整体性需求为导向[22]，关注公共价值的创造与实现。实现公共价值的最大化不仅是高校内部治理的目标与方向，也是指导高校内部治理行为及评估治理成效的基本准则。在此基础上，将整体性治理的公共价值导向内化为高校治理的核心原则，意味着高校在制定战略规划及评估绩效的过程中，必须将公共性考量置于首要位置。具体而言，在组织目标设定方面，高校决策层在战略规划阶段应当深入分析社会需求，并准确研判教育发展趋势，以确保战略目标设定符合社会发展需求。换言之，高校战略目标的设定不仅要符合高校自身的使命与愿景，突出其学科特色与专业优势，还要更为关注地方经济社会发展的重要领域[23]，从而体现其社会责任与公共导向。这与整体性治理理论所强调的以公共利益为导向、以公共价值最大化为目的、以公民满意度为评价标准的原则相契合。因此，高校内部治理可以借鉴整体性治理的公共导向价值，强化高校内部治理的公共性，促进高校与社会的深度互动，实现教育治理与社会发展的同频共振，从而更有效地达成治理目标。

（二）制度机制协同化

整体性治理理论认为，信任机制是实现整体性治理不可或缺的要素[24]，其核心在于构建各治理主体之间的信任关系并维持高水平的信任度。在注重信任的基础上，整体性治理理论强调加强各行动主体间的参与协作[25]，从而进一步优化资源配置，增强组织执行力，确保治理主体紧密合作以实现组织目标。在高校内部治理场域中，以信任与情感为关键要素的协同机制，是实现高校内部治理目标的重要策略。高校内部治理理应超越传统科层制的条块分割与职能分工模式，以提升组织效能为目标，不断优化利益相关者的互信与协作机制，以实现高校内部各治理主体之间的有机融合，从而有效构建高校内部治理共同体。综上所述，高校内部治理的制度机制协同化旨在构建一个强调高效协作同时注重情感信任的治理系统，进而形成高校内部治理共同体。高校内部治理可以借鉴整体性治理理论中的信任机制，从而不断提升高校内部相关治理主体的协同水平。

（三）信息共享智能化

信息技术应用是整体性治理理论得以付诸实践的关键所在。[26]高校内部治理要积极贯彻教育数字化战略，抢抓数字社会发展机遇，深度应用数字技术，以推进中国式高等教育治理现代化进程。[27]在高等教育数字化转型大背景下，高校内部治理要深度依托数字技术，尤其是大数据、云计算及人工智能等前沿技术，建立一个完善的教育信息采集、存储、处理、传递、分析与应用系统，以提升教育治理效能。信息共享作为高校内部治理的基础与保障，是促进高校内部组织结构协同与整合的重要途径，涉及高校内部各利益相关者之间的信息交流与互动沟通机制。信息共享需遵循公开、透明、及时、准确、完整、有效的原则，以增强高校内部治理的透明度与信任度，提高治理过程中的参与度与互动性。为实现这一目标，高校应当充分利用现代数字技术手段，构建高水平的信息平台和数字基座，以实现信息共享的数字化、网络化、智能化与可视化等目标，并不断优化信息收集、处理和保存等环节，从而确保信息在整个治理链条中的高效流通与有效利用，以此优化高校内部治理结构、提升治理效能。

综上所述，整体性治理理论与高校内部治理实践具有较高的适配性，该理论的应用有助于高校内部治理效能的提升。本研究基于中国式高等教育现代化语境中的高校内部治理实践，运用整体性治理理论，从理念共识、协同机制、信息共享这三个层面来探讨高校内部治理“碎片化”困境，并在此基础上提出相应的破解进路。

三、高校内部治理“碎片化”困境审视

（一）理念共识“碎片化”

在高校内部治理的复杂生态系统中，一个显著的挑战源自各利益相关方之间对于高校发展愿景与目标使命的认知差异。一方面，部分高校所设定的战略目标倾向于空泛宏大，忽视了对自身办学特色及当前发展阶段的精准考量，导致发展定位模糊，进而影响到具体目标与评价指标的可操作性与评估精确度，使得高校内部治理的战略意图难以得到有效落实。许多高校在制定战略规划时，惯于追求大而全的目标，但这些目标往往缺乏具体的实施路径和可衡量的评价标准，不仅导致战略目标难以落地，还可能导致资源浪费和管理效率低下。另一方面，理想的高校内部治理目标框架应当涵盖教育质量的持续提升、学术研究的深人探索和社会服务的有效拓展等关键维度。然而，在实际情景中，不同利益相关者对于治理自标内容的理解与重视程度存在显著差异，创收单位聚焦于经济效益与市场竞争力的提升，学术组织则可能注重学术影响力与社会声誉度的塑造，主管学科建设的职能部门更关注学科领先地位。高校内部不同主体任务目标的多元化和差异化容易导致资源分配的不均衡，进而影响了高校内部治理效能的有效提升。

（二）协作机制“碎片化”

高校内部治理的“碎片化”困境在协作机制方面显得尤为突出。第一，高校内部机构设置沿袭传统的科层制管理模式，科层制的优势在于层级分明、职责明确，但在实际运作中存在信息传递链条过长、决策效率低下的问题。另外，不同层级之间的信息传递容易失真，决策层难以及时掌握基层的真实情况，基层也难以迅速响应上级的指示，从而影响整体治理效果。这种信息传递的双向障碍不仅降低了决策效率，还可能导致执行偏差。第二，从组织横向架构上看，由于不可避免的职能交叉与重复，不同部门在处理权责界限明晰度不高的事务时可能出现职责不清、推诱扯皮的现象，严重影响了工作效率和治理效能。例如，不同部门可能同时涉及学生管理、科研管理、财务管理等多个领域，但由于治理任务的复杂性和协调机制的滞后性，各部门在实际工作中容易出现职责重叠和冲突，导致资源浪费和管理混乱。第三，尤其值得关注的还有非正式关系中各类主体的协作不足。在高校内部，由于非正式关系网络相对松散，导致不同主体之间的信任基础薄弱、互动合作意愿不足，各类主体往往以个人利益或小团体利益为出发点，缺乏对学校整体目标的高度认同，从而在需要密切合作时难以形成有效的合力。