我国发展普惠托育服务的财政支持政策研究

一、问题提出

近年来，我国人口总数和生育率持续走低，实际生育水平长期低于人们的生育意愿，不少家庭的生育需求未得到充分满足。其中，生育成本过高，经济负担过重，是造成实际生育水平低于生育意愿的重要原因之一。一些研究认为，公共托育服务的提供能够降低家庭生育和养育成本，提升女性劳动参与率[]，也有助于改善儿童的认知发展、教育成就和健康状况[2I，提振生育水平[3-4]。然而，我国托育服务发展的过度市场化倾向，带来高额托育费用与普惠性需求之间的矛盾，影响到实际人托率。

2019年，国家发展改革委和国家卫生健康委印发了《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，提出要支持面向社会大众的普惠性托育服务项目，为婴幼儿家庭提供质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务。目前，我国托育服务的政策法规体系、标准规范体系、服务供给体系逐步建立健全，但仍存在有效供给不足、普惠程度不高、综合监管不完善等问题5。因此，政府财政投入及相关政策的完善对于实现托育机构收费较低、满足大众人托需求、保证托育质量的目标具有重要意义，这也是民办托育机构实现普惠性的关键所在。

从赋能赋权的角度来看，政策输出并非政策决策者的一厢情愿，而应强调政策主体和政策对象的互动以及回应多数人的优先需求。政策对象对相关政策的心理认同甚至可以决定政策的执行效能。一方面，政策对象的反馈有助于政策执行主体及时和充分调试政策，努力避免或缓解执行主体和政策对象之间的冲突以免政策陷入失灵。另一方面，政策对象的认同有助于扩大政策主体的权利基础、增强政策整合能力。因此，在“幼有善育”"幼有优育"的背景下，从政策反馈的视角了解托育机构和社会公众对托育政策以及财政投入的想法，有助于缩小意愿与现实之间的差距，更有利于瞄准政策目标、提高政策有效性，对政府构建与公众需求相匹配的普惠托育服务体系具有重要的理论和现实意义。

二、文献评述及理论视角引入

（一）现有研究评述

面对低生育率的人口新常态，作为生育配套措施的托育服务也日益受到一些国家和学者们的重视。OECD 较早关注儿童早期教育与保育（early childhood educationand care，ECEC），形成强势开端计划（starting strong）系列报告，认为ECEC 是终身学习的第一步，也是增进儿童福利、促进家庭平衡和社会公平的关键政策领域。同时，他们认为公共财政的投入是早期育教成功的关键因素之一，并将其作为政策投入的重要指标[7]。美国的ECEC政策支持来自不同层面的政府，如直接交付ECEC 服务，对私人机构给予直接和间接财政补贴，对接受ECEC服务的家庭提供财政补助8。一些研究关注低收人家庭托育服务的获得，认为低收人家庭的婴幼儿同样有权利获得高质量的托育服务，以缩小儿童早期发展的不平等[9]。

我国少子老龄化的人口态势及生育支持政策的出台也推动了托育研究的发展，目前研究主要从供给侧、需求侧、供需结合三个逻辑链条展开。供给侧层面大多以宏观视角，聚焦在政府的职能定位及作用[10-11]、托育服务发展历程[12]、国际典型供给模式比较[13]、托育服务政策体系[14]、托育服务发展现状及问题[15等。需求侧层面大多基于微观视角，通过不同形式的调查展开实证分析，如家庭对托育服务需求偏好及差异[1、托育服务需求现状及优化策略[1、家庭的支付意愿[18等，也有对托育服务资源需求规模进行预测[19]。供需结合层面大多综合供给和需求两端，从供需均衡性[20]、可及性[4]等方面展开。

普惠托育服务发展离不开政府的规划、规范及投人，且供给与需求的适配也离不开相关制度和政策的支持，但对已有政策的分析仍处于探索阶段，主要聚焦在以下两个方面：一是政策文本分析。如对我国婴幼儿托育服务发展相关的政策文件进行梳理，认为"普惠优先”涉及命令工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告工具五种工具类型，且职能拓展工具使用103次、命令工具使用80次[21。有研究得出我国发展托育服务的政策工具呈现出偏环境型、轻需求型[22]，有研究对不同国家托育政策进行比较，旨在寻找影响托育政策实践结果的关键因素[23]。二是政策执行机制及困境。如引入行动者网络理论，认为行动者内部的文本高压和目标替代、行动者外部的场域影响和认知偏差、行动者之间的利益博弈和讨价还价等带来政策执行困境[24]。有的基于史密斯政策执行过程模型，认为政策本身不健全、执行主体能力欠缺、政策环境不理想是制约普惠托育服务的主要因素[2]。可见，普惠托育服务政策释放的效力还远不能满足社会对普惠托育服务的需求。有学者指出我国普惠托育财政政策供给存在支持政策动力不足、传导机制不畅、财政保障功能不足、财政杠杆效应较弱等问题[26，但仍缺少基于政策对象对托育财政支持政策的态度及评价研究。政策对象一般具有一定的能动性和主观差异性，并且不同对象群体有着不同的政策诉求，通过将政策反馈纳人决策过程，有助于政策决策者识别并不断改进政策设计中的潜在缺陷，确保政策目标的达成。

（二）政策反馈视角的引入

政策反馈理论（policy feedback theory）的提出深受历史制度主义学派和思想的影响，认为政策本身是一个不断调整的过程，“时间1"时所产生的政策，能够重塑政治过程，并影响“时间2”时的政策[27]。不同于政策过程理论中将政策作为结果变量来研究其影响因素或机制，政策反馈理论关注早期的政策是如何通过资源和认知重塑行动者态度、偏好及行为，进而影响未来政策的制定。因此，政策就具有二重性，即政策既是政治系统生产或输出的结果，又是重新塑造政治系统及其行动的媒介。

Paul Pierson在历史制度主义对政策反馈进行研究的基础上，将该话语体系引人公共政策领域[28]，因为公共政策具备赋予资源、推行规则、传达规范和信息的正式制度属性，体现出“行动中的国家”[29]。他将政策反馈的对象分为行政组织、利益集团和公众，政策通过解释效应和资源效应来塑造行动者。由于政策会影响政策对象的利益分配，激发其自我利益动机，他们会基于效用性和受益性而选择是否支持政策，进而影响未来的政策制定，由此形成一个政策反馈路径。该理论自20世纪90年代快速兴起，并促进相关实证研究的开展。我国相关研究较少，一些学者尝试用政策反馈理论去理解中国政府行政机构的变迁[30、“独生子女"政策的反馈效应[3I、政策反馈在社会保障中的应用[32]。可见，运用政策反馈视角来研究中国问题或社会现象具有一定的适用性及应用前景。

普惠托育服务政策作为近年推出的社会公共服务政策，受社会各界广泛关注。社会公众尤其是婴幼儿家庭和托育机构是受政策影响最大且须对自身行为做出调整以适应政策的群体，他们对政策的理解和认同等是影响政策实际效能发挥的重要因素。因此，本文引人政策反馈视角，以完善现有托育政策为目标，通过问卷调研的方式分析托育机构和社会公众两类政策对象对托育支持性政策及财政投入方式的评价，并以此为依据，提出优化财政支持政策的建议（见图1）。

三、社会公众和托育机构对托育政策的反馈

（一）社会公众对托育政策的反馈

1.调查设计及样本

调查对象为江苏省18＼～59岁成年居民。之所以不限于0＼～3岁婴幼儿家庭，是因为18＼～59岁成年人虽然可能不是现有托育政策直接受益者，但很可能是政策调整的潜在受益对象。选择江苏省作为调研点，是因为江苏省内不同地区在社会文化、经济发展、地理特征等方面存在较大的差异，对全国而言具有更好的典型性。调查采取多阶段随机抽样的方法，在一定程度上保证了样本的代表性。第一阶段采用判断抽样方法抽取样本县，主要考虑不同地区经济发展及城乡状况，共抽取6个地级市（其中，苏北2个、苏中2个、苏南2个）12个区县。第二阶段采用分层抽样方法，抽取调查样本点（社区/村居）。每个样本县按照社会经济条件进行乡镇/街道分层，各随机抽取好、中、差乡镇/街道的各一个社区/村，作为调查样本点，每个调查点预计调查40份。第三阶段采用等距抽样方法抽取具体调查对象。由居委会/村委会提供人员花名册，调查人员按照“样本点年龄在18＼～59岁的总人数/50"计算抽样间隔 K ，随机抽样起点确定为2，每个样本点抽取50人。调查时间为2022年11—12月，调查内容涉及对生育支持相关政策评价，通过描述性统计了解社会公众对有关政策的了解、对财政投人方式评价、家庭成本分担意愿，并构建Logistic模型分析影响公众对政策评价的因素，有效样本量为1289个。

调查样本基本情况为：居住在城镇和乡村的分别占 53.45% 和 46.55% ；男性和女性分别占 49% 和51% ；居住时间方面，半年及以内占 2.40% ，半年至一年（含）占 3.34% ，一年至三年（含）占 22.03% ，三年以上占 72.23% ；婚姻状况方面，已婚占 88.52% ，丧偶占 0.39% ，离婚占 1.32% ，未婚占 9.78% ；文化程度为小学及以下占 10.47% ，初中占 27.46% ，高中（中专）占 21.33% ，大专占 20.02% ，本科及以上占20.71% 。从家庭特征来看，核心家庭占 69.74% ，主干家庭占 22.50% ，其他家庭构成占 7.76% ；家庭收入为6000元及以下占 元占 28.78% ，12001元及以上占 22.81% ；有0＼～6周岁孩子的家庭占 25.45% ，其他家庭类型占 74.55% 。

2.研究结论

（1）超七成社会公众了解国家和江苏当前的生育政策及相关配套支持政策。调查显示，分别有43.21% 和 32.89% 的社会公众“非常了解”和“比较了解”国家及江苏当前的生育政策和相关配套支持政策，另分别有 20.95% 和 2.95% 的社会公众表示“不太了解”和“很不了解”。生育及相关配套支持政策是影响公众切身利益和社会福利的政策事件，公众对相关政策的认知度较高，但仍有相当比例的公众对政策细节和具体实施缺乏清晰了解。

（2）半数以上社会公众认为发展普惠托育服务更应加大对育儿家庭的补助。调查显示， 53.37% 的社会公众认为发展普惠托育服务的财政补贴应“补需方”， 33.36% 认为“补供方”，还有 13.27% 表示“不清楚”。具体来看， 23.27% 的社会公众认为“补需方，加大对育儿家庭的补助”， 30.10% 的认为“供需兼顾，但更应加大对育儿家庭的补助”。 26.53% 的社会公众认为“补供方，加大对托育机构的补助”，6.83% 的认为“供需兼顾，但更应加大对托育机构的补助”。

通过构建Logistic模型，研究发现社会公众对加大普惠托育服务财政投人的倾向性受家庭经济收人和家庭结构的影响，但不受性别、年龄、受教育程度、居住地、家中是否有0＼～6岁孩子等因素的影响。模型显示，月收入在12001元及以上比月收入在6000元及以下的家庭选择“补需方"的发生比增加了 41% 。可能的原因在于月收人越高的家庭有更强的经济实力来支付托育费用，他们更希望政府补贴给家庭，扩大家庭的自主选择权，以满足家庭个性化的需求。主干家庭比核心家庭选择“补需方”的发生比增加了 154.7% ，因为主干家庭大多是祖辈照顾孙子女，家庭送托需求不强，他们更倾向于财政加大对育儿家庭的补助。

（3） 75% 的社会公众认为家庭承担婴幼儿照顾服务的经济成本占比在 50% 以内更为合适。具体来看， 23.35% 的社会公众认为家庭承担婴幼儿照顾服务经济成本在 10% 以内合适， 29.25% 认为家庭承担经济成本在 11%～30% 之间合适， 22.03% 认为经济成本分担在 31%～50% 之间合适，分别有 8.92% 、3.57%，1.78% 的社会公众认为家庭承担区间应为 51%～70%.71%～90%.90% 以上，另有 11.09% 的表示不清楚。