OECD国家婴幼儿照护服务的经验与启示

一、问题提出

近年来，我国高度重视为婴幼儿提供照护服务，将三岁以下婴幼儿照护服务视为生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确要求到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平明显提升。纵观世界各国婴幼儿照护服务的经验，可以发现不同国家根据自身的文化特点和教育体制选择多元的照护方式，本文尝试对世界各国婴幼儿照护情况进行比较分析，梳理国际典型经验，得出有益启示。

本研究主要选择经济合作与发展组织（OECD）成员国开展比较研究，借鉴瑞典学者埃斯平-安德森对西方资本主义福利国家体制的三种模式分类，即自由主义福利国家（美国、英国、澳大利亚等）、保守主义福利国家（法国、德国、比利时等）、社会民主主义福利国家（挪威、瑞典、芬兰等）2。自由主义福利国家强调市场机制的主导作用和个体的自助精神，政府干预程度相对较低。其教育体系以个人责任和市场驱动为核心，福利体系呈现出分散化特征。保守主义福利国家模式注重市场与国家的协同作用，通过社会保险和企业责任提供福利保障，同时保留传统社会结构和家庭模式对教育的深远影响。社会民主主义福利国家模式则强调高税收和强有力的政府干预，致力于通过公立教育体系为所有儿童提供高质量的教育服务，以实现社会公平的价值目标。这三种福利国家模式分别植根于不同的历史背景与价值取向，从而在福利制度设计上呈现出显著的差异性。本研究旨在对这三种模式下的婴幼儿照护服务展开系统性分析，涵盖时间保障、服务保障、法律保障、财政保障和管理保障等关键维度。研究样本选取自OECD发布的官方统计数据、政策文本及相关报告，并结合各国政府官方网站公布的最新资料，力求全面、准确地把握各国婴幼儿照护或保教服务的制度特征与发展现状。

二、比较分析

（一）时间保障：婴幼儿家庭照护的假期福利

较多国家已制定并实施产假及育儿假政策，通过灵活安排工作时间等积极措施，为婴幼儿的家庭照护提供便利条件。除美国外，OECD其余成员国均规定母亲有权利享受带薪产假。根据统计，OECD 国家妇女的平均产假时长为18周，其中7个国家的产假时长超过半年，而欧盟国家的平均产假时长为22周。在产假收入补偿率方面，OECD 国家中有14个国家的产假收入补偿率达到 100% ，即母亲在产假期间可获得与原工资等额的补贴。另有8个国家的产假收人补偿率介于 80% 至 100% 之间。（见图1）

除产假外，许多国家还提供带薪育儿假和家庭照顾假，以满足家庭在婴幼儿照护方面的需求。例如，瑞典和葡萄牙的产假时长分别为13周和6周，但其带薪育儿假和家庭照顾假时长分别为43周和24周。OECD国家的带薪育儿假和家庭照顾假的平均时长为32周，而欧盟国家平均时长为43周。其中，带薪育儿假和家庭照顾假时长最长的国家包括匈牙利、芬兰和斯洛伐克，均超过两年半。此外，有22个国家的带薪育儿假和家庭照顾假时长超过半年。在收人补偿方面，有3个国家的假期收入补偿率达到 100% ，有17个国家的假期收入补偿率超过 50% 。

为了鼓励生育，部分国家实施了差异化的带薪育儿假和家庭照顾假政策。例如，法国妇女生育第一个孩子的带薪育儿假和家庭照顾假时长为26周，而生育第二个孩子时，时长则延长至110周。与产假相比，育儿假的收人补偿率通常较低，但其时间安排更加灵活，因此更受家庭欢迎。为了鼓励男性更多地参与育儿，一些国家采取了特殊措施。例如，德国和奥地利等国家规定了不可转让的育儿假期限，这些假期仅限于母亲或父亲使用。此外，加拿大和德国等国家还推出了“奖励"假政策，即如果父母双方均按规定休假，则可获得额外的带薪休假周数。

从产假、带薪育儿假和家庭照顾假的合并时长来看，有18个国家的假期总时长在1年及以上，而仅有12个国家的假期总时长少于半年。OECD国家和欧盟国家平均为50周和65周。研究表明，产假和育儿假合并时长及补偿率与妇女在劳动力市场中的地位直接相关，从而影响妇女生育意愿。带薪休假政策不仅能够支持女性就业，还能增加孕产妇就业的连续性，并提高妇女生育后重新进人劳动力市场的可能性。对不同福利模式国家产假和育儿假情况进行比较分析后发现，不同福利模式国家在产假时长方面的差距并不显著。自由主义和保守主义福利国家的产假时长约为19周，社会民主主义福利国家为16周。然而，在育儿假时长和收人补偿率方面，不同收人模式国家之间存在显著差异。自由主义福利国家的平均产假收入补偿率仅为 45% ，平均育儿假时长仅为8周，平均育儿假收人补偿率仅为 25% ，在三种典型模式中处于最低水平。

这一现象反映出自由主义福利国家的服务商品化特征，即市场对女性生育和婴儿照护的支持意愿较低，不愿意为女性生育和婴儿照护“买单”。相比之下，保守主义福利国家的产假收人补偿率为85% ，社会民主主义福利国家为 82% ，两者大致相当。但在育儿假方面，保守主义福利国家的平均育儿假时长为27周，收入补偿率仅为 31% 。社会民主主义福利国家的平均育儿假时长则高达47周，收入补偿率也达到了 49% ，均为三种模式中最高。两种模式之间的差异反映出政府与家庭在育儿责任分配上的不同理念。在保守主义福利国家，家庭被视为育儿责任的主要承担者，因此国家仅保障女性产假的基本权利，而儿童养育和早期教育的责任则主要由家庭承担。相反，在社会民主主义福利国家，政府普遍从儿童发展的角度出发，由国家保障婴幼儿自出生起的所有生存、发展和受教育的权利，在保障女性产假权利的同时，也保障妇女育儿以及婴幼儿接受充足照护的权利。

（二）服务保障：婴幼儿接受机构照护情况

2022年，OECD国家和欧盟0＼～3岁婴幼儿机构照护的平均覆盖率均为 32% 。其中，韩国、挪威、以色列和丹麦4个国家的覆盖率超过 50% ，另有9个国家的覆盖率介于 30% 到 50% 之间。对于2岁及以上的婴幼儿，机构照护的覆盖率更高，OECD国家及少数其他国家的平均覆盖率为 42% ，欧盟为 39% 。其中，瑞典、挪威、冰岛和韩国4个国家的覆盖率超过 90% ，另有5个国家的覆盖率不低于 70% （见图2）。从发展趋势来看，婴幼儿接受机构照护的比例呈现持续上升态势。2005—2022年，德国0＼～3岁婴幼儿保育机构的覆盖率从 17% 提升至 30% ，而挪威则从 33% 提升至 。

育儿假时长、产妇就业率等因素对幼儿的入托率存在影响。如匈牙利的育儿假超过三年，3岁以下儿童的入园率仅为 4% 。在女性就业率较低的国家，婴幼儿接受机构照护的比例也相对较低。如墨西哥、土耳其等国家的育儿假相对较短，但由于女性就业率低，接受照护服务的幼儿数量依然有限。此外，部分国家虽然规定了较长的育儿假，但由于假期补贴较低，女性往往无法充分利用其育儿假，这在一定程度上解释了韩国3岁以下婴幼儿高入学率的现象5。

不同福利模式国家在婴幼儿托育服务上的差异主要体现在政府、家庭和市场三者之间的角色分配上。具体而言，保守主义福利国家在文化和价值观上强调婴幼儿抚育是父母应尽之责，因此，3岁以下儿童入托率仅为 20% 左右，2岁及以上儿童的入托率也仅为 31% ，是所有福利国家中人托率最低的。例如，德国的托育服务主要依赖家庭，政府在托育供给方面坚持辅助性原则，只有当非政府机构无法满足需求时，才会提供服务。自由主义福利国家服务商品化程度高，托育服务供给、价格、质量、管理等主要依靠市场调节。虽然公办托育机构较少，但中产阶级和富裕家庭能够在市场中自行购买托育服务，约占一半的入托率与英、美等国家“枣核型"的社会结构相互呼应。自由主义福利国家3岁以下平均儿童入托率为 31%，2 岁及以上为 54% 。例如，英国已经形成了一个庞大而完备的市场供给托育服务体系，2岁以下的婴幼儿几乎无法进人公立机构。社会民主主义福利国家公共服务具有高度"去商品化”的特征，由政府主导、以法律形式保障婴幼儿入托和受教育权利，政府承担了婴幼儿托育和早期教育的主要责任。因此，社会民主主义福利国家的入托率较高，3岁以下儿童的平均入托率达到 49%，2 岁及以上儿童的平均入园率更是高达 87% 。例如，瑞典、挪威、冰岛等国家的托育服务体系较为完善，政府通过提供充足的托育资源和经济支持，鼓励家庭将幼儿送人托育机构。

（三）法律保障：以法律形式保证婴幼儿接收机构照护权利

社会民主主义福利国家强调政府职能和服务范围，尽可能覆盖并保障所有儿童。如芬兰《儿童日托法》规定，在母亲育儿假结束后，满足人托需求是所有婴幼儿的法定权利。无论是在日托机构还是在家庭日托中，都可以获得早期保教服务，法定时间是每周20小时，也可以有偿接受全天服务，低收人家庭则不需要支付任何费用。丹麦《日托设施法》规定，无论是在地方当局，私人经营的日托中心还是在家庭住宅中，地方议会均应为所有26周以上直至学龄的儿童提供适合年龄的日托服务，但不强制要求入托。如果得不到满足，地方政府将会受到经济处罚。

保守主义福利国家强调社会团结和保障，强调个人工作、职责和国家职责的结合，对家长和国家的角色分别做出要求。如德国《社会法第八部：儿童与青少年扶助法》规定，不满3岁儿童的家长或监护人不论是有工作或是在找工作过程中，或是正在接受职业教育、中学教育或大学教育，都应使其子女得到接受幼儿园教育的机会。

自由主义福利国家公共服务体系以市场为导向，强调最小国家干预，只针对最困难群体进行支持，而并未以法律或制度形式为其他家庭提供保障。如英国苏格兰，2岁的弱势家庭儿童每周有权享受16小时（600小时/年）的免费服务。新加坡认为学前教育是准公共产品，政府不将其纳入法定教育范畴也不提供免费的学前教育服务时长，但会提供大量的、持续的经费补助，特别是对处境不利儿童的资助与支持[]。

（四）财政保障：婴幼儿机构照护服务的财政投入

较多国家重视婴幼儿照护服务的财政支持，公共支出占GDP比例达到 0.4% 以上的国家包括澳大利亚、韩国、芬兰、法国、挪威、冰岛和瑞典。其中，澳大利亚、韩国、芬兰和瑞典的3岁以下婴幼儿机构照护服务的公共支出甚至超过3＼～6岁幼儿学前教育的公共支出。（见图3）

在OECD国家中，有两名婴幼儿（如2岁和3岁）的双职工家庭在机构照护方面的净支出平均占家庭收入的 17.4% 。然而，这一比例在各国之间存在显著差异。总体而言，公共支出较少的国家，家庭在婴幼儿照护服务上的成本分担比例则较高。瑞典、冰岛等社会民主主义福利国家家庭成本分担比例最低。德国、法国、荷兰等保守主义福利国家，家庭所分担的成本大多控制在 20% 以内。美国、加拿大、澳大利亚等自由主义福利国家家庭成本负担较重。其中，英国的家庭净成本最高，达到55.3% 。（见图4）