加拿大不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化政策变迁研究

[基金项目]本文系国家社会科学基金2024年度教育学重大项目“世界重要教育中心建设研究”的阶段性研究成果。（项目编号：VDA240012，项目主持人：顾明远）

[中图分类号]G719.3/.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2025）10-0078-10

一、引言

高等职业教育国际化兼具知识职能与文化使命[1]。我国正着力提升教育的国际影响力，亟须制定系统的高等职业教育国际化政策。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出，到2027年，我国教育强国建设将取得重要阶段性成效，具有全球影响力的重要教育中心建设将迈上新台阶。教育强国建设对我国高等职业教育的国际化水平提出了新要求。系统研究高等职业教育国际化政策，有助于提升我国职业教育国际影响力，推动实现教育强国目标。加拿大不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化政策历经多次变迁，已取得一定成效，有一定借鉴意义。

多源流理论由美国公共政策学家金登（JohnW.Kingdon）提出，其核心概念包括问题源流、政策源流、政治源流、政策之窗、“政策企业家"（pol-icyentrepreneurs）等。它主要回答政策制定者的注意力如何分配、如何阐明备选方案以及公共政策如何形成等问题。问题源流关注社会问题如何被识别并确立为政策问题；政策源流是政策共同体为使自己拥护的思想、方案等得到重视，投人资源宣传其政策方案的过程；政治源流是对政策议程产生影响的多维度要素集合，包括国民情绪、有组织的政治力量、行政或政府换届以及执政党意识形态等[2]。当三条源流发生汇聚时，“政策之窗”才会开启。三个源流的汇聚可通过政策企业家推动，这一过程又被称为“耦合"（Coupling）。所以，政策之窗的开启是三条源流汇聚的关键时刻，也是提案支持者推广问题解决思路和吸引他人重视的重要时机。此时，政策企业家负责促进三条源流耦合，并为此投入资金、时间或精力以促成某项政策出台，并以此换取物质、精神或政治上的预期收益[3]。

依据多源流理论，本研究对不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化政策进行分析。当问题源流、政策源流和政治源流汇聚在一起时，该省高等职业教育国际化“政策之窗"开启。政策企业家促使问题源流、政策源流和政治源流发生耦合，进而推动高等职业教育国际化政策出台。从历史维度看，“政策之窗”的多次开启促使相关政策颁布、实施，从而形塑高等职业教育国际化的制度环境。基于上述讨论，本研究分析不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化制度形成期、改革期和完善期“政策之窗”三次开启的原因，进而总结其得失经验。

二、制度形成期：高等职业教育国际化与移民事务绑定

20世纪末，加拿大不列颠哥伦比亚省的高等职业教育国际化“政策之窗”首次开启，所制定的高等职业教育国际化政策为高等职业教育国际化与移民事务绑定奠定基础，推动该省高等职业教育国际化制度形成。

1.问题源流：移民受教育需求未得到满足。一方面，科技进步催生高等教育需求。20世纪60年代，不列颠哥伦比亚省仅有5所高等教育机构，其中只有2所学校（即不列颠哥伦比亚大学与维多利亚学院）可以提供4年制学历教育，其余3所学校仅能提供学术训练。“二战"结束后，美国在航空航天、原子能等领域的巨额投资及其取得的成就举世瞩目，这引起不列颠哥伦比亚大学校长麦克唐纳（JohnB.MacDonald）的注意。这些新兴的技术领域需要大量技术技能型人才，企业等用人部门需要大量人力物力处理燃料、织物、食品、医药、电子、材料、计算机科学、天文学、物理学、化学、工程学等方面的间题，并由此对高等教育提出一系列新要求[4]

另一方面，从20世纪90年代开始，不列颠哥伦比亚省移民迅速增加，移民来源地逐渐从美国和欧洲转向亚洲国家。为融入当地社会，移民急需接受当地教育或提升学历以获得认可。随着移民及其子女的涌入，大量外来人员进人不列颠哥伦比亚省的教育体系求学，促进了该省高等职业教育的国际化。移民人数的增加直接推动了不列颠哥伦比亚省国际学生数量以及高等职业教育需求的增长。2000—2004年，加拿大全国范围内参加行业学徒制的国际学生人数从16504增长至 25179^[5] 。参加行业学徒制的国际学生人数在2004年后逐渐保持在2万人左右，社区学院、职业教育机构的国际学生人数则迅速上涨。此外，1995年加拿大人口相比1961年有所增加，而1961—1995年中学后教育机构的人学人数大量增加。后者数量增加了5倍多并远高于人口增长的数量，这在一定程度上说明高等职业教育机构人学人数增长并不是由加拿大本地人口增长所致，而是移民及其子女以及国际学生人学人数增多的结果。

2.政策源流：两份重要报告奠定国际化基础。在不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化政策制定的过程中，时任不列颠哥伦比亚大学校长的麦克唐纳是重要的政策企业家，他与不列颠哥伦比亚省入学委员会分别撰写的两份报告奠定了该省高等职业教育国际化的基础。首先，麦克唐纳于1962年撰写了一份关于本省高等教育改革的报告（又称麦克唐纳报告），对该省高等职业教育体系的建设产生了深远影响。

该报告建议对不列颠哥伦比亚省的高等教育体系进行系统化改革，提出在不列颠哥伦比亚省各地建立以提供2年制项目为主的社区学院，从而完善不列颠哥伦比亚省高等教育体系并缓解长期以来的高等教育资源紧张。在麦克唐纳的设想中，此类社区学院可提供3类课程或项目：（1）两年制学术型课程，服务于想要转学进入大学或以完成此类课程为目标的学生；（2）技术型或半专业型课程，服务于那些不计划获取学位但又想在高中毕业后接受一些正规教育的学生；（3）成人教育，旨在通过为成人提供再教育以满足日益变化的技术或半专业类工作需要。其次，不列颠哥伦比亚省入学委员会（AccessCommittee）于1988年向省政府提交了名为《不列巅哥伦比亚省高等教育和职业培训人学机会》的报告，对该省高等职业教育国际化制度的形成产生了重要影响。该报告指出，不列颠哥伦比亚省教育资源分布严重不均衡，特别是弱势群体（如偏远地区居民、残疾人等）参与高等教育和职业培训的机会有限°。同时，伴随20世纪80年代以来信息技术的发展，不列颠哥伦比亚省需要提升劳动力的技能以应对快速变化的全球经济环境。据此，该报告建议通过增加资金支持，促进高等教育与职业培训机构的项目质量提升与基础设施建设。该报告还提出通过开放学习系统、远程学习等灵活教学方式，扩展教育和职业培训的可及性，将学位项目扩展到农村及偏远地区。虽然这份报告没有直接提到国际化，但其在远程教育、开放学习、教育质量提升和包容性教育等方面的建议，为不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化奠定了坚实基础。

3.政治源流：多元文化主义成为共识。不列颠哥伦比亚省作为加拿大移民的主要目的地之一，其高等职业教育国际化与因移民而产生的多元文化主义有着密切联系。不列颠哥伦比亚省的高等职业教育国际化在一定程度上服务于建设多元文化主义社会，而多元文化主义在政策制定、社会建构等方面所带来的影响又在一定程度上引导不列颠哥伦比亚省的高等职业教育国际化发展。

20世纪末，多元文化主义开始受到加拿大的重视。“二战”后欧洲移民的大量涌入促使加拿大联邦政府重新思考“其他族裔群体"在加拿大社会动态发展中的角色和地位。1970年，加拿大签署《消除一切形式种族歧视国际公约》，开始制定与实施多元文化主义政策。此后，加拿大联邦于1977年通过《加拿大人权法》，旨在保护所有加拿大公民和居民免受基于种族、性别、宗教、年龄等的歧视。1982年，为进一步确保所有加拿大人的基本权利受到联邦政府和各省或地区的保护，《加拿大权利与自由宪章》被加人加拿大宪法。多元文化主义受到该宪章第27条的承认。随后，《加拿大多元文化主义法》交由加拿大议会审议并于1988年通过。自此，加拿大成为全球第一个将多元文化主义纳入立法体系的国家。

不列颠哥伦比亚省于20世纪末将多元文化主义纳入法律体系。1993年，不列颠哥伦比亚省通过了《多元文化主义法》，旨在承认省内文化多样性，增强对多元文化遗产的尊重意识，以促进不同种族的和谐相处。根据该法，省政府相关部门每年必须向议会提交关于多元文化主义的年度报告，以反映政府在促进多元文化方面所做出的努力。2008年，不列颠哥伦比亚省推出“拥抱不列巅哥伦比亚省”计划，为基于社区的反种族主义和多元文化主义项目提供信息资源和资金。同年，不列颠哥伦比亚省政府设立多元文化奖，旨在表彰那些做出杰出贡献、助力不同文化融合的个人、组织和企业。

4.政策之窗开启：高等职业教育布局改变并与移民政策建立联系。首先，麦克唐纳报告发布后，不列颠哥伦比亚省的各个城市和地区纷纷建立社区学院和职业教育机构。通过设立以两年制项目为主的社区学院并提供多样化的课程（包括学术类、职业技术类和职业培训课程），不列颠哥伦比亚省的高等职业教育体系不仅可回应本地劳动力市场的需求，还为国际学生提供丰富的学习和就业机会。这些课程的灵活性和实用性使得不列颠哥伦比亚省的职业教育机构在全球范围内具有独特的竞争力，并在此后吸引了大量国际学生。

其次，加拿大于1976年通过《新移民法》，这标志着加拿大移民政策发生重大转折。这部法律首次明确规定加拿大移民政策的主要目标，即促进加拿大的人口、经济、社会和文化发展，它强调家庭团聚、多样性和非歧视性原则。该法还提出要帮助新移民适应加拿大社会，并扩大了利益相关者在移民政策制定方面的参与度，奠定了国际教育与移民政策之间产生联系的法律基础，为省政府、少数族裔和人道主义组织提供了与联邦政府协商移民政策的机会。到1980年，加拿大规定了五类可接受的移民：（1）独立移民（自行申请）；（2）人道主义移民（难民和其他受迫害或流离失所者）；（3）家人（有直系亲属已经居住在加拿大的人）；（4）协助亲属移民（由身处加拿大家庭的成员担保的亲戚等）；（5）经济类移民（具有优质就业技能的人，或愿意在加拿大开办企业或对加拿大经济进行大量投资的人）[7]。至此，加拿大技术移民以及与高等职业教育国际化直接相关的移民政策开始登上历史舞台。

三、制度改革期：高等职业教育国际化回应地方需求

21世纪初，受全球金融危机影响，不列巅哥伦比亚省高等职业教育国际化“政策之窗”的第二次开启主要是为振兴地方经济，同时也受到政策企业家的大力推动。

1.问题源流：国际教育与移民潜力未受重视。国际教育与移民在促进经济社会发展方面的潜力未被充分开发，是不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化政策之窗第二次开启的问题源流。2008年，美国发生的金融危机波及世界各国，加拿大的经济发展受到冲击，政府亟须寻找新的经济增长点，此时国际教育在经济方面的潜力受到重视。由于此前国际教育与移民之间已建立一定联系，充分发挥移民、国际教育在促进经济社会发展方面的作用成为不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化政策的目标。

首先，国际学生对加拿大经济社会发展具有重要作用。2009年，加拿大外交与国际贸易部发布《加拿大国际教育的经济影响》报告，该报告直接证明了国际教育对加拿大经济社会发展的重要作用8。就不列颠哥伦比亚省而言，一方面，国际教育已成为不列颠哥伦比亚省出口的第五大产品。国际教育为该省创造了大量就业机会，同时也为政府带来了可观的税收。另一方面，不列颠哥伦比亚省不断迭代、更新的劳动力市场使国际教育变得异常重要。根据测算，不列颠哥伦比亚省某些领域的技术工人严重短缺，所需数量远高于当时不列颠哥伦比亚省基础教育阶段的学生人数[9。由国际学生转变而来的移民在填补劳动力市场空缺上发挥重要作用。

其次，移民已成为加拿大人口数量增长的源动力，但其潜力尚未得到充分发挥。2004—2008年，通过省或地区提名计划成为加拿大永久居民的移民人数增加了近4倍，从6248人增加到22418人[10]。在加拿大，“省提名计划"已成为最大的经济类移民项目① 年通过省提名计划进人加拿大的经济类移民比例从1% 提升至 35%^[11] 。但与此同时，由于未能充分利用移民所掌握的技术、技能，加拿大每年损失巨额收益[12]。为充分发挥移民的潜力，加拿大政府迫切需要推动移民融入本国劳动力市场和利用移民所掌握的技能，这对该省高等职业教育国际化政策制定产生重要影响。

2.政策源流：新任省长与联邦政策的推动。

不列颠哥伦比亚省原省长克拉克（ChristyClark）是影响不列颠哥伦比亚省高等职业教育国际化政策制定与实施的关键行动者。她曾担任省教育部部长，对该省国际教育在促进经济社会发展方面的潜力有一定认识，同时不列颠哥伦比亚省乃至加拿大全境正遭受金融危机的冲击，因而在制定本省战略时有意识地将国际教育作为促进经济社会发展的重要产业。