风险预防与社会共治：食品安全立法的范式革新及制度重构

摘 要：新时代背景下，我国食品安全立法正经历从传统“政府主导型”监管转向“风险预防与社会共治”两大核心范式转型的过程，但从“安全底线”到“健康优先”的立法逻辑亟待转变，立法协同性与执行效能面临现实挑战，法律体系碎片化、基层执法效能不足、企业自我规制缺位等问题突出，因此应完善风险预防机制，构建协同治理制度，强化企业自我规制的法治激励，推动食品安全治理从“被动应对”向“主动防控”转型，为现代化治理体系提供法理支撑。

关键词：食品安全立法；风险预防；社会共治；协同治理；制度重构

Abstract： In the new era， China’s food safety legislation is undergoing a transformation from the traditional “government-led” regulatory model to one centered on “risk governance and social collaborative governance”. However， the legislative logic needs to shift from “safety baseline” to “health priority”. There are challenges such as insufficient legislative coordination， poor enforcement effectiveness， legal system fragmentation， inadequate grassroots enforcement， and missing corporate self-regulation. To address these， we should improve risk prevention mechanisms， build collaborative governance systems， strengthen legal incentives for corporate self-regulation， and move food safety governance from “passive response” to “active prevention”， providing legal support for modern governance.

食品安全是重大的民生问题和发展问题，直接关系到人们的身体健康和生命安全，关系到社会的稳定和经济发展。党的二十大报告指出“强化食品药品安全监管，健全生物安全监管预警防控体系”。当前，我国已进入高质量发展阶段，人们对美好生活的需要日益增长，对食品安全的需求更加迫切，这对食品安全治理提出了更高要求。2006年我国颁布《中华人民共和国农产品质量安全法》，历经2018年修正、2022年修订后，农产品质量安全责任机制、风险管理和标准制定、农产品生产经营全过程管控等相关规定逐步健全。2015年10月1日发布实施的《中华人民共和国食品安全法》，提出了食品安全工作要实现社会共治、风险预防的理念，意味着我国食品安全监管方向由“事后处罚”转向“事前预防”，食品安全风险防范治理受到高度重视。2019年发布实施的《中华人民共和国食品安全法实施条例》强化了生产经营者的食品安全主体责任，增设“处罚到人”制度，加大处罚力度，以保障人们的生命安全。2021年最高法、最高检联合发布新修订《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，完善了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准。我国基本构建完成以《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》为核心的较为完整且具有中国特色的食品安全风险治理法律体系，基本实现了“从农田到餐桌”全过程质量安全控制。但随着食品产业形态的多元化发展、供应链的复杂化，食品安全风险监测、评估和预警机制不够完善，食品安全监管机制存在职责交叉和监管空白，监管效率不高，责任落实处置失灵，部分监管法规已难以适应新形势需求等已成为亟待解决的难题。

1 问题提出：食品安全立法转型的迫切性

1.1 高质量发展阶段的治理需求升级

在“健康中国”战略与人们对美好生活追求的双重驱动下，食品安全已从“生存保障”转向“健康优先”方向。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》针对食用农产品种植养殖和食品生产、贮存、运输、寄递和配送、销售、消费、进口等覆盖从农田到餐桌全链条各环节监管衔接存在的问题，提出了8个方面需要健全完善的协同监管措施和机制，标志着食品安全问题需从被动应对转向主动预防[1]。当前，我国食品产业呈现业态多元化和消费者需求分层化两大特征，其中业态多元化主要表现为预制菜、跨境冷链、网络订餐等新型模式涌现，传统监管框架难以覆盖全链条风险；消费者需求分层化主要表现为从“吃得饱”向“吃得健康”“吃得透明”升级，倒逼法律体系满足精细化治理需求[2]。例如，2024年“外卖平台添加剂超标案”暴露出法律对新业态管理的滞后性，如平台责任界定模糊、检测标准不统一、行政处罚与刑事追责衔接不畅，导致案件最终以罚款结案，未能形成有效震慑。这说明现行立法对风险预防、协同治理的规范供给严重不足，急需通过制度重构弥补治理需求与法律供给的平衡问题。

1.2 传统立法范式的局限性

传统食品安全立法以“政府主导型”监管为核心，强调“安全底线”的静态合规，其局限性在复杂风险场景中暴露无遗。以“福喜事件”为例，涉事企业虽通过政府许可审查，但因自我规制缺位，仍通过篡改生产日期、使用过期原料牟利。此事件折射出立法对“企业主体责任”的激励约束双重失灵，即合规成本高致使企业被动应付检查，违法成本偏低诱发机会主义行为。以2024年“某省散装液态食品运输污染事件”为例，尽管《中华人民共和国食品安全法》规定，运输环节需符合卫生标准，但缺乏针对散装液态食品的准运许可制度，导致运输工具不达标、从业人员资质缺失等问题普遍存在[3]。2025年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》，明确建立实施散装液态食品运输准运制度，凸显立法对过程性风险回应的不足[4]。2019—2023年，全国检察机关依法严惩食品犯罪，共批捕生产、销售不符合安全标准的食品，生产、销售有毒、有害食品犯罪6 700余件1万余人，起诉2.4万余件4.1万余人；五年来4万余人因危害食品安全被诉[5]。2024年检察机关起诉危害食品药品安全犯罪1.5万人[6]。但涉及食品安全犯罪的案件中，法律衔接漏洞导致的“以罚代刑”比例居高不下，反映出传统立法在行刑衔接、附属刑法配置上存在的不足。

1.3 从“危机应对”到“风险预防”的范式转型

欧盟《通用食品法》（2002）确立的“风险分析框架”与日本《食品安全基本法》（2003）的“全程透明原则”，为我国立法转型提供参考。欧盟通过“风险评估—风险管理—风险交流”三位一体机制，将风险预防嵌入立法程序，如要求新型食品上市前必须提交全生命周期的安全评估报告[7]。日本则通过“可追溯系统”强制覆盖全产业链，确保风险可溯源、责任可追究，其2022年修订的《食品标识法》甚至要求标注致敏原信息与营养组分，体现“健康优先”的导向。我国在《中华人民共和国食品安全法》第十七条引入风险评估制度，但在实施中仍存在风险评估独立性不足以及评估结果与标准制定、执法决策的衔接机制缺失等不足，导致科学证据未能有效转化为治理效能[8]。

2 价值转向：从“安全底线”到“健康优先”的立法逻辑

2.1 立法理念的改变：响应“健康中国”战略

食品安全立法的价值内核正经历从“消极安全观”向“积极健康权”的深刻转型。传统立法以“不发生急性中毒事件”为底线，而“健康优先”理念要求法律体系关注慢性健康风险（如农药残留累积、添加剂滥用）、营养均衡（如反式脂肪酸限量）及特殊群体保护（如婴幼儿配方食品标准）。这一转向在2025年《中华人民共和国食品安全法（修正草案征求意见稿）》阶段，相关专家的完善“食品安全监管体制”立法建议，构建对高风险食品的长期全程追溯制度建议，以及国务院办公厅印发的《国民营养计划（2017 —2030年）》[9]通过一系列具体的措施和目标将“国民营养计划”落到实处，明确政府促进营养均衡的法律责任等方面均有体现。此外，《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则（征求意见稿）》通过强制公示食品营养成分、限制高糖高脂食品供应，保护儿童青少年健康，促进健康饮食习惯的形成[10]。国务院食安办等五部门联合印发的《关于进一步加强校园食品安全工作的通知》强化了卫生健康部门校园食品安全风险检测和营养健康工作，彰显立法对儿童健康权的特殊保护，对推进“健康中国”战略具有重要作用[11]。

2.2 风险预防原则的法定化：规范表达与实践路径

风险预防原则的法定化需突破“事后惩戒”路径依赖，构建“事前防控—事中控制—事后救济”的全周期规制链条。在规范层面，建议借鉴欧盟“预警—反应”机制，在《中华人民共和国食品安全法》中补充以下条款。①风险监测义务：要求企业对原材料采购、生产过程、仓储物流等环节建立实时监测体系，数据接入国家食品安全风险智控平台（如浙江正在训练的人工智能监管模型）。②风险预警责任：明确监管部门对潜在风险的信息披露义务，避免重复“苏丹红鸭蛋事件”中因信息迟滞引发的公众恐慌。③风险处置权限：赋予行政机关在紧急情况下采取临时控制措施（如暂停销售、强制召回）的裁量权，避免危害扩大化。

在司法实践方面，可通过指导性案例强化风险预防原则的适用。例如，2024年最高人民法院发布的“固体饮料添加剂超标案”判决书，将“企业未履行风险自查义务”作为加重处罚事由，确立“过失推定责任”规则，倒逼企业完善内控机制[12]。

2.3 社会共治的规范进路：主体协同与程序再造

社会共治并非弱化政府责任，而是通过“主体赋权—程序参与—责任共担”实现治理效能倍增。立法需重点完善以下3方面的机制。①企业自我规制激励：借鉴美国《食品安全现代化法》的“合规宽恕制度”，对建立危害分析和关键控制点（Hazard Analysis Critical Control Point，HACCP）体系的企业减少检查频次、给予税收优惠，破解“合规悖论”。②消费者参与保障：扩大《中华人民共和国食品安全法》第十二条“举报奖励”范围，将网络订餐平台内部员工纳入保护，参考浙江“浙食链”系统实现投诉信息全程可追溯。③行业协会功能激活：赋予行业协会标准制定权（如参考《日本有机农业标准》），推动“团体标准”与“国家标准”衔接，解决新兴业态标准滞后的问题。值得关注的是，2025年《市场监督管理总局权责清单》首次明确食品安全协调司的跨部门协调职能，并通过区块链技术实现监管数据共享，为协同治理提供技术支撑。

3 制度困境：立法协同性与执行效能的现实挑战

3.1 法律体系碎片化：附属刑法缺位与行刑衔接漏洞

现行的食品安全法律体系呈现“立法割裂”与“规范冲突”的双重困境。①附属刑法功能弱化，我国司法实务中长期依赖《中华人民共和国刑法》第一百四十三条“生产、销售不符合安全标准的食品罪”和第一百四十四条“生产、销售有毒、有害的非食品原料的食品罪”核心罪名，但未在《中华人民共和国食品安全法》中设置配套的罪状描述与量刑标准，导致新型风险，如预制菜添加剂滥用、网络订餐平台责任等高发案件缺乏针对性规制。例如，在查处“某冷冻肉制品案”中，涉案企业往往因检测标准争议仅被行政处罚，暴露出《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》在食品安全领域的适用困境。②行刑衔接机制失范，法律衔接模糊导致的“以罚代刑”案件仍有很大比例，如典型案例中“液态食品运输污染事件”因《中华人民共和国食品安全法》未明确运输环节准运许可制度，刑事责任认定困难，难以对犯罪分子形成强有力的刑事威慑，使得食品安全犯罪成本过低，违法行为屡禁不止。③行政执法与刑事司法之间的衔接存在明显漏洞。食品安全监管涉及多个部门，如市场监督管理部门、农业农村部门、卫生健康部门等，这些部门在日常监管中获取的违法信息和证据，难以顺利移送至司法机关，其主要原因是各部门之间的执法标准、证据要求存在差异，且缺乏有效的信息共享和协调配合机制。例如，市场监督管理部门在查处一起食品生产企业涉嫌生产不符合安全标准的食品案件时，虽然发现了足以构成犯罪的证据，但由于与公安机关在证据规格、案件移送程序等方面存在分歧，导致案件在行刑衔接环节受限，最终未能追究相关责任人的刑事责任，严重影响了食品安全执法的公正性和权威性。