预制菜食品安全保障困境及法治对策研究

Research on the Practical Dilemma and Legal Regulation Path ofFood Safety Guarantee of Prefabricated Vegetables

LIANGZhenwen，PENGDanlei （School ofLaw，Hunan University of Technology， Zhuzhou 412oo7， China）

Abstract： With the rapid development of the world economy， the pace of people's life is accelerating. The appearance of prefabricated dishes notonly facilitates people's life，but also promotes the development of China's prefabricated dishes industry. However，the rapid development ofthe prepared dish industry has also exposed many problems thatcannot be ignored，such as the existence of safety risks in each link of the prepared dish industry， the lack of specific legal norms and systems，the lack of systematic construction of prepared dish food standards， and weak supervision. In this regard，efforts should be made to strengthen the safety guarantee of prepared food， such as standardizing the behavior of prepared food industry， improving the relevant legal system，accelerating the construction of systematic standards for prepared food， strengthening supervision and implementing regulatory responsibilities， so as to promote the healthy development of prepared food industry.

Keywords： prefabricated dishes; food safety; security dilemma; countermeasures of rule of law

预制菜食品本质上是一种预调理食品[1]。预制食品最早起源于20世纪60年代的美国，后陆续传入中国，有多家工厂开始生产速冻汤圆、速冻水饺等预制食品。经过多年的萌芽发展，2021年我国预制菜市场规模达3459亿元，同比增长近 20% ，预计2026 年将超过万亿元[2]。2023年《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中央1号文件）中明确提出，将“培育发展预制菜产业”纳入乡村振兴重点工作。当前，我国预制菜产业正迅速发展，市场规模不断扩大，产业链也在不断完善，具有广阔的发展空间。

然而，预制菜产业快速发展的同时也伴随着法律制度不完善、食品标准不统一、监管机制不健全等问题。随着预制菜逐渐进入消费者日常生活，食品安全事件频发，给消费者的健康带来了隐患，也对市场的长期稳定发展造成了负面影响。因此，急需强化法律保障来规范预制菜行业发展，为食品安全保驾护航。

1预制菜食品安全保障困境

1.1预制菜产业各环节存在安全隐患

预制菜产业涉及食品原料选取、生产、运输和消费等环节，任何环节出现疏漏都会导致食品安全问题。

在食品原料选取环节，当前我国农业的发展水平有限，预制菜的主要原料仍难以满足集约化大型统一市场的需求。预制菜企业从多个地方采购农产品，难以保证每批次的原料品质一致，损耗也随之增加。企业出于经济利益的考虑，更加关注成本问题，从而忽视食品原料的质量和安全问题。

在生产环节，预制菜原料种类丰富，本身可能携带有重金属、致病菌或在加工过程中产生有害物质。预制菜在生产过程中需经过多个环节，这些环节都可能受到微生物、化学和物理等因素的影响，引发食品安全问题。

在运输环节，预制菜通常需要在特定的温度下运输，以确保食品的新鲜度和安全性。如果运输过程中温度控制不当，可能导致预制菜变质、细菌滋生等问题。根据中物流冷链委公布的数据，2022年我国食品冷链覆盖率仅达 40% ，大部分食品在非温控条件下运输。

在消费环节，消费者购买预制菜后在食用前需要进行适度烹饪。如果烹饪不当，可能导致预制菜中的细菌未被完全杀死，或者食品营养成分流失等问题。美国曾报道过有401宗与冷冻预制食品相关联的沙门氏菌感染事件，其中 77% 的病例都归因于微波炉加热操作不当[3]。

1.2预制菜食品安全保障相关法律制度缺位

我国食品安全立法体系比较完整，现行有效的法律规范有多部，包含《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》等。目前，我国主要依靠通用法规来应对预制菜行业面临的法律问题，但这些通用法规缺乏针对性，无法完全覆盖预制菜产业的特殊性。

我国虽出台了相关法律法规和政策措施来保障食品安全，但实际执行过程中，处罚力度不足。预制菜的生产者与消费者市场规模较大，但《中华人民共和国食品安全法》规定的最高50万元的罚款力度不足，警告、整改等惩罚对企业的威慑有限，导致违法成本过低，难以抑制企业违规逐利的行为[4]。

中国消费者协会发布《2022年上半年全国消协组织受理投诉情况分析》，其中“商家未告知消费者使用预制菜”成为餐饮消费投诉的主要问题之一。由于法律未能对其进行明确分类和规范，消费者在购买预制菜时，难以获得有关其生产、储存及运输环节的透明信息，削弱了消费者的知情权和选择权。经营者普遍存在告知义务缺失问题。例如，杭州“老娘舅”餐厅未在餐单中明示预制菜使用情况，仅在消费者主动询问时提供相关信息[5]。

1.3预制菜食品安全保障缺乏统一标准

由于预制菜原料的多样性和加工工艺的复杂性，我国目前没有统一的预制菜标准，关于预制菜标准的相关规范仅在2023年中央一号文件中有所提及[]。现行《中华人民共和国食品安全法》及《中华人民共和国食品安全法实施条例》规定了食品安全国家标准的制定主体及协助主体，共同参与这一标准的制定与公布工作。此外，对于没有国家标准的地方特色食品，授权省级卫生行政部门制定并发布食品安全地方标准。由于各个地方预制菜发展情况不同，各地方卫生行政部门主体会根据不同的侧重点发布不同的地方标准。

我国现有关于预制菜的标准中国家标准数量相对较少，大多是依靠团体标准来保障预制菜食品安全。团体标准虽在一定程度上可以为预制菜产业提供一定的指导，但由于其非强制性的特性，使得这些标准在实际操作中常常被忽视。同时，许多行业协会、社会团体的水平参差不齐，制定了大量团体标准，导致部分团体标准水平较低。

1.4预制菜食品安全监管乏力

当前，预制菜监管存在地域差异，既缺乏全国性法规也缺乏地方立法支撑[7。在国家尚未出台统一规范情况下，地方仅有山东出台的《山东食品安全条例》和江苏出台的《江苏省食品安全条例》规定了预制菜监管条款，而多数地区法规修订滞后，难以适应食品管理现状。各地方的食品安全监管情况并不相同，部分城市监管规范较为明确，而部分城市监管规范存在滞后性，无法适应当前发展需求。

预制菜销售的核心市场已广泛渗透至互联网领域，但部分相关平台难以有效履行监管职责。一些第三方交易平台为了维护自身利益，对违法违规的商家采取纵容态度，选择性地不处罚或仅给予象征性的轻微处罚，这为不法行为提供了可乘之机。加之互联网具有跨地域、隐名性等特点，部分互联网法律监管实施难度大，调查取证过程烦琐且效率低下，一些不法商家利用这些漏洞损害消费者权益，进一步加剧了监管力度薄弱的现状。

2预制菜食品安全法治对策

为确保食品安全、营养均衡和市场秩序，预制菜产业需要得到广泛关注与治理。针对当前预制菜食品安全保障所面临的困境，可从以下4个方面着手。

2.1 规范预制菜食品产业行为

提高市场准入门槛是确保预制菜食品质量和安全的重要手段。筛选具备较强实力、技术水平和质量保障能力的企业，从而在一定程度上减少低质、不安全的企业和产品进入市场，降低食用低质预制菜引发的食品安全风险。

建立完整的预制菜安全追溯体系十分必要。预制菜安全追溯体系作为以风险管理为基础的安全保障体系，通过对预制菜生产、加工、运输及销售等全过程信息进行记录，以实现预制菜产业信息透明化。该体系应详尽记录各个环节的关键信息，不仅可以提升食品安全管理的精细化水平，还能对企业形成有力的外部监督，促使企业持续改进预制菜的质量，以回应消费者对高质量食品的期待[8。此外，还应实现预制菜产业全链条的信息共享和追。对于不按规定进行信息共享和追溯的企业，政府可以采取相应的处罚措施，形成有效的震慑。

2.2完善预制菜食品法律制度

随着预制菜消费群体的不断扩大，相关部门应健全预制菜食品安全惩罚性赔偿制度与公益诉讼制度[]。例如，澳大利亚Coles 超市一案，由澳大利亚竞争与消费者委员会提起公益诉讼，严格落实相关主体应承担的法律责任，保障了消费者的利益[10]。为进一步增强公益诉讼的威慢力，可引入惩罚性赔偿制度，加大对企业的惩罚力度。在预制菜产业的公益诉讼中，如果企业的违法行为给消费者或社会带来了严重损害，法院可以判处数倍于实际损害的惩罚性赔偿。此类赔偿金除弥补受害人的损失外，可定向投人食品安全的宣传和消费者教育等公益事业。

同时，应增设商家告知义务。当预制菜作为外卖或堂食的一部分时，经营者有义务明确告知消费者所使用的菜肴是否为预制菜。经营者未明确告知，损害消费者的知情权和选择权。因此，预制菜增设告知义务的规定要求经营者在销售预制菜时，必须尊重消费者的知情权，提供全面、准确、真实的信息。

2.3建设预制菜食品体系化标准

（1）加快预制菜国家标准制定工作。预制菜品种多样且创新速度快，一份文件难以全面涵盖预制菜食品安全国家标准。因此，国家标准的制定应当对当前出现的预制菜进行分类，根据不同类别制定基础性的国家标准，为行业标准、团体标准和企业标准的制定提供规范指引，并且明确规定行业标准、团体标准、企业标准不得低于国家标准[4]。

（2）推进预制菜地方标准的制定工作。制定预制菜地方标准要立足本地实际，充分发挥地方特色农食产品的优势，将地方特色食品与食品标准制定深度融合，有利于食品标准体系化建设，推动中华传统美食向规模化、品牌化方向发展。

（3）及时更新标准，建立标准的定期修订机制。根据预制菜产业的发展动态、食品加工技术的进步以及消费者的健康需求变化，及时对标准进行更新和完善。例如，当出现新的食品加工技术或新的添加剂时，应及时研究其安全性，并在标准中作出相应的规定。标准的更新迭代是预制菜产业发展的基石，若不能及时更新，将阻碍产业的健康发展。