农民工职业培训：政策演进、实践困境与纾解路径

[作者简介]（1979-），男，江西彭泽人教授，博士。（2000-），女，四川攀枝花人，职业技术教育学在读硕士。（1981-），女，江西修水人，，讲师。

[基金项目]本文系江西省教育科学“十四五”规划2022年度重点课题“新中国成立以来农村职业教育政策变迁研究——基于历史制度主义的视角”的阶段性研究成果。（课题编号：22ZD029，课题主持人：）

[中图分类号]G725 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2025）12-0082-09

改革开放以来，伴随工业化、城镇化的不断推进以及农业生产效率的不断提高，农民工这一劳动群体应运而生，成为经济社会发展的重要力量。《2022年农民工监测调查报告》显示，截至2022年底，全国农民工总量达29562万人，比上年增加311万人[。规模庞大的农民工群体是我国人力资源的重要组成部分，加强农民工职业培训不仅是提升农民工人力资本的内在要求，还是将“人口红利"转化为“人才红利”的重要举措。党和国家高度重视农民工的职业培训工作，致力于探索多元协同的运行机制。然而，在农民工职业培训的实践过程中，由于参与职业技能培训的主体权责不清、主体意识缺乏、培训工作衔接不畅、培训唯功利化等问题普遍存在，导致培训资源浪费、培训效果不尽如人意。本研究基于共生理论，尝试分析改革开放以来我国农民工职业培训政策的演化特点，力图构建基于共生取向的一体化农民工职业培训运行机制，以调动多元主体参与农民工职业技能培训的积极性、促进培训资源的合理利用、增强培

训的持续性和有效性。

一、改革开放以来我国农民工职业培训的政策演进

农民工职业培训政策是科学实施农民工职业培训的重要保障。改革开放以来，为适应经济发展和产业转型升级的需要，我国出台了大量的政策文件来规范和调整农民工职业培训工作，体现了政府对农民工职业培训工作的重视。依据经济社会发展所体现出来的时代性特征和农民工职业培训标志性政策颁布的时间节点，将我国农民工职业培训划分为起步探索期、改革发展期和深化拓展期三个发展阶段。

（一）农民工职业培训起步探索期（1978—2001年）

改革开放初期，我国享有巨大的“人口红利”，经济以发展劳动密集型产业为主，生产力发展水平低、产业技术含量低，对高层次人力资本的需求不大[2]。在此阶段，农民工职业教育培训主要以提高农民基本的文化知识素养和简单的技能为重点，这一阶段的培训从地点选择上可以分为两类，即分别以农民工集中的输出地和输入地为中心开展。

在农民工集中输出地，以农民技术学校为主阵地，旨在提高农民基本的文化知识素养。例如，1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，提出要极大提高广大农民首先是青年农民的科学文化水平[3]。1983年《中共中央国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》进一步对加强农民职业技术学校的办学条件和人才培养规格等方面进行了部署。20世纪80年代中后期，农村教育培训改革的主要内容是对农村教育进行综合性的配套改革，使其更好地为当地经济建设与社会全面发展服务[4]。此后，为增强农村转移劳动力在城市的就业稳定性，扩大职业教育培训的覆盖率，原劳动部于1989年发布了《关于开展工人岗位培训工作的意见》以及2000年《关于加快技工学校改革工作的通知》，规范了职业培训工作，为培训任务的开展提供了具体规划，推动了我国职业教育培训的发展。1993年《中华人民共和国农业法》更是以法律的形式强调了农民职业教育培训的重要地位。

在农民工职业培训的起步探索期，政策缺乏整体统筹和规划。城乡培训政策割裂，培训工作进展缓慢。从颁布的政策文件可以发现，这个阶段城乡之间的职业培训政策缺乏灵活性和针对性。一是政府主导的职业培训占主导地位。培训工作秉承传统学校的办学理念，无法满足农民希望通过职业培训在短时间内获得职业知识和技能以适应就业需要的期待。二是对市场和企业自主的职业培训缺乏激励政策。企业和市场自主化培训相比于政府主导的培训更具灵活性和针对性，但由于缺乏资金、生源等而生存困难。三是政策中对于职业培训经费的来源和经费分担的规定不明确且缺乏规划。培训经费的承担主体不确定，大部分培训经费最终由受培训的农民承担，“经济门槛”和“招生门槛"让有培训意愿和需求的农民望而却步。

（二）农民工职业培训改革发展期（2002—2011年）

为贯彻落实党的十六大精神，缓解农村剩余劳动力转移过程中由于文化素质不高和劳动技能欠缺而导致的就业压力，2003年国务院办公厅转发六部委共同制定的《2003—2010年全国农民工培训规划》，确定了这一时期农民工职业培训工作的目标，鼓励社会多元参与，营造重视农民工培训的良好社会环境和政策环境。这是第一次专门针对农民工培训问题出台的文件，将农民工职业培训提到了新的高度。为更好落实农民工职业培训，2004年教育部印发的《农村劳动力转移培训计划》以及2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等文件进一步细化了培训双方的责任和义务，并以加大政府财政投人的方式调动社会主体参与农民工

职业培训的积极性。

国家经济环境的发展影响农民工职业培训的发展进程。根据“推拉理论”，人口流动的目的是改善生活条件，流入地那些有利于改善生活条件的因素就成为拉力，而流出地的不利生活条件就是推力，人口流动就由这两股力量前推后拉决定[5]。一方面，2007年党的十七大提出要推进社会主义新农村建设，政策支持以及农村发展环境的优化对农民工返乡产生了拉力作用。另一方面，2008年爆发全球金融危机，国内经济发展受到一定程度的影响，导致城市就业压力增加，对农民工返乡产生了推力作用。城市的推力和农村的拉力使大量的农民工选择返乡就业创业，为城乡经济和社会发展带来了新挑战。2008年教育部办公厅发布的《关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》以及2009年国务院办公厅印发的《关于切实做好当前农民工工作的通知》等文件从培训主体、培训形式及培训方式上进行灵活调整，消除农民工参与培训的诸多阻碍。同时，瞄准市场，突出特色，灵活设置专业和培训项目°。此外，2010年国务院办公厅印发的《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，在扩大农民工职业培训的覆盖面、提高培训的针对性和实效性、建立农民工职业培训体系以及成长通道等方面发挥了重要作用。

在这一阶段，对农民工职业培训的重视程度不断提高，各部门出台了不同的政策文件专门调整农民工职业培训工作以适应经济社会发展需要，但由于各部门之间缺乏协调，导致同一时期的政策文件难免重叠。一方面，政策文件多，负责农民工培训的部门也多，但彼此的职责定位不清晰，培训工作开展混乱。另一方面，政策文件的时效性较短，培训资源管理碎片化。培训资源缺乏整体统筹和规划，各部门之间无法形成优势互补的资源共享通道，导致培训资源浪费。此外，这个时期的政策文件主要以适应社会经济环境变化为目标，在一定程度上忽视了职业培训的持续性和终身性。

（三）农民工职业培训深化拓展期（2012年至今）

党的十八大提出推动城乡一体化建设，为提升劳动者的职业素养和就业创业能力，适应新型工业化、信息化、城镇化的发展，2014年人力资源和社会保障部印发《农民工职业技能提升计划一“春潮行动"实施方案》，倡导充分发挥政府、行业企业、社会团体、院校和职业培训机构在农民工职业培训中的作用，加快构建劳动者终身职业培训体系，为职业培训设定了具体的、可量化的培训目标。随后，为加强返乡农民工等人员的创业培训工作，2015年国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，强调要发挥市场机制在职业培训中的作用，依托优质资源开展创业培训，推进创新创业资源跨地区整合，拓展农民工职业培训的发展空间。

“三农”问题是关系国计民生的重要问题。2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略，而人才振兴是实现乡村振兴的内在要求。为全面提高劳动者素质、提高就业率，2018年《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》明确提出建立并推行覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求的终身职业技能培训制度。与以往职业培训政策相比，该文件对职业培训工作提出了新要求：一是培训目标“新”，从短期适应技能的培训转向了终身学习能力的培养；二是培训时效性“新”，不以完成某项专业知识或技能培训为终点，而是以贯穿学习者终身培训服务为目标；三是培训覆盖范围“新”，打破了职业培训的时空界限，统筹管理并建立覆盖城乡的终身职业技能培训制度。

随着我国产业转型升级的步伐加快，技术密集型产业逐渐占据主导地位。为促进农民工队伍职业技能素养的全面提升，2019年人力资源和社会保障部印发《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022年）》提出要建立健全社会多元参与、多方协同联动的农民工职业培训机制，推动农民工职业培训高质量发展。农民工群体作为我国主要的劳动力来源，具有流动性和不稳定性的特点。2020年，为扎实做好“六稳"工作，落实“六保”任务，人力资源和社会保障部印发《农民工稳就业职业技能培训计划》，结合时代及区域发展特点灵活开展农民工职业培训。为更好地适应数字化转型以及产业结构调整对劳动者技术技能需求的变化，2021年人力资源和社会保障部、教育部等多部门联合印发《“十四五"职业技能培训规划》，强调了农民工就业技能以及新职业新业态培训的重要性。

通过对这一阶段政策文本的分析，我国农民工职业培训政策具有以下发展趋势。首先，在培训主体方面，市场和企业自主化培训的地位越来越凸显。2021年人力资源和社会保障部、教育部等多部门联合印发的《“十四五“职业技能培训规划》明确提出，职业培训要以企业自主培训、市场化培训为主要供给，以政府补贴培训为有益补充。政府补贴培训由“主要供给"转为“有益补充”，这一改变表明了企业自主和市场化培训在我国职业培训中的重要地位。其次，在培训内容及方式上，从某项单一职业技能的培训转向多样化新职业新业态技能的培养。除了与职业相关的知识和技能学习之外，将农民工心理素养等方面的培训提升到同等重要的位置。最后，在培训成效方面，更加注重职业培训的可持续性。不仅关注职业培训的短期效益，更重视对农民工的可迁移能力和持续学习能力的培养，以适应产业转型升级需要。

二、共生理论视域下农民工职业培训的要素分析

“共生"（symbiosis）是现代生物学的核心概念之一，由德国学者德贝里（AntondeBary）于

1879年提出，用于解释自然生态系统中不同生物之间的关系，他认为生物之间不仅存在竞争和捕食的关系，同时也存在相互依存、相互联系、共同发展的关系。目前，共生理论广泛应用于社会、经济管理、医学、教育等领域。我国学者袁纯清系统阐述了共生理论的本质及应用，构建了共生理论基本框架，认为共生单元、共生模式和共生环境是共生理论的三要素[]。共生单元是进行能量生产和交换的基本单位，是构成共生体或共生关系的基本物质条件[8]。共生模式即共生关系，是指共生单元之间产生影响或作用的形式，反映共生单元之间相互作用的强度或结合方式°。共生环境是指在特定的时间和空间中影响共生单元和共生模式的各种因素的总和[10]。共生理论认为，共生为共生单元提供了一条理想的进化路径，通过共生单元的协作，彼此能进化到更高层次的状态[]。共生理论为探索农民工职业技能培训各主体之间的合作路径提供了新视角和新思路。正如共生系统中相互依存、共同发展的生物一样，农民工职业技能培训的各主体也处于复杂的环境中，只有明晰彼此之间的联系要素，找到共生共建的路径和方法，才能在满足职业技能培训需求的同时，实现自身的发展。

（一）共生单元

农民工职业技能培训需要多元主体的共同参与，政府、农民工、用工企业、职业培训机构及其他培训组织都承担一定的责任和义务。政府在农民工职业培训中起到引导和支持的作用，主要分为两种方式：一是颁布政策文件确定农民工职业技能培训自标和阶段性任务，规范和调整培训工作；二是通过加大财政拨款和专项补贴，鼓励社会多元主体参与农民工职业培训工作。企业在农民工职业培训中既是培训的负责方，又是培训对象的使用方。因此，在培训任务中，既要主动承担培训工作，又要及时为其他培训主体更新劳动力市场需求信息。职业培训机构作为农民工职业培训的重要载体，负责开展培训工作。农民工是职业技能培训的对象，不仅应参与培训以提高自身竞争力，也应适当缴纳培训经费和配合培训工作。各培训主体之间构成了利益聚集的共生单元，取长补短、优势互补，共同促进农民工职业培训工作提质增效。