乡村振兴战略背景下农村自然灾害治理研究
作者： 周丽娟 蔡岸雯摘要 农村自然灾害是乡村振兴的关键控点。农村自然灾害治理面临以下困境：灾害发生频率高、破坏大；防治投入项目多、资金大但效率低；系统机制和长效机制缺乏。在此背景下，引入脆弱性视角，结合武陵山区农村自然和社会双重脆弱性特征，深入剖析了农村自然灾害治理困境背后的原因，最终提出构建“三个系统”、实行“三个培养”、坚持“三个结合”，来推进战略布局、加强生态危机意识、提高灾害应对能力，以更好地促进乡村振兴战略的实施。
关键词 乡村振兴战略；农村自然灾害；灾害治理；脆弱性；武陵山区
中图分类号 X 43 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2025）01-0240-05
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.01.050
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Study on the Governance of Rural Natural Disasters Under the Background of Rural Revitalization Strategy—Based on Double Vulnerability Analysis in Wuling Mountain Area
ZHOU Li-juan，CAI An-wen
（School of Public Administration and Law， Hunan Agricultural University，Changsha，Hunan 410000）
Abstract Rural natural disasters are a key control point for rural revitalization. Rural natural disaster management faces the following challenges： high frequency of disasters and significant damage;there are many investment projects and large funds for prevention and control， but the efficiency is low;lack of systematic and long-term mechanisms.In this context， the vulnerability perspective is introduced， combined with the dual vulnerability characteristics of natural and social factors in rural areas of Wulin Mountain， to deeply analyze the reasons behind the difficulties in rural natural disaster management，finally， the strategies of constructing “three systems”， implementing “three cultivations”， and adhering to “three combinations” to advance the strategic layout， strengthen the awareness of ecological crisis， and improve disaster response capabilities are proposed.
Key words Rural revitalization strategy;Rural natural disasters;Disaster governance;Vulnerability;Wuling mountains
基金项目 湖南省社会科学基金项目（23JD022）；国家社会科学基金重点项目（21AZD049）。
作者简介 周丽娟（1984—），女，湖南湘西人，讲师，博士，从事危机管理研究。*通信作者，硕士研究生，研究方向：危机管理。
乡村振兴是新时期解决“三农”问题的重大战略。在这一战略背景下，农村自然灾害治理既具有重大意义和价值，又迎来了重大机遇和挑战，是乡村振兴的关键控点。当前我国农村自然灾害治理面临着“自然灾害严重制约经济社会发展”“防治投入大但效率不高”“系统机制和长效机制缺乏”等发展困境，阻碍乡村振兴战略的快速推进。随着世界各国对全球环境变化及可持续发展的广泛关注，脆弱性研究作为探讨自然-人文交互作用的基础性科学知识体系逐渐成为学术界的热点。笔者在现实考量和已有研究分析的基础上引入双重脆弱性分析视角，结合武陵山区农村自然灾害及其治理的现状，深入剖析农村自然灾害治理不力的原因，并提出乡村振兴战略下农村自然灾害治理策略。
1 农村自然灾害是乡村振兴的关键控点
据第七次人口普查的数据，我国总人口为14.117 8亿，其中农村人口为5.097 9亿，占36.11%，所占比例仍然较重，在相当长一段时间内，农村经济社会发展问题关系着国家的长治久安。我国近50%的农村、70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地质和海洋等自然灾害地区［1］。有研究表明自然灾害具有显著的致贫效应［2］，其作用强于市场风险［3］，并且重大自然灾害对粮食安全［4］、农村养老［5］等社会问题会造成直接影响。
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出要“加强农村防灾减灾救灾能力建设”，提出了诸如加强预警、建设工程、改善消防、开展教育等一系列指导意见，并在“搬迁撤并类村庄”中强调“对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄”可“实施村庄搬迁撤并”，自然灾害危机对乡村振兴有着很强的制约作用。没有自然灾害危机的有效防控，就没有乡村振兴的安全保障。
2 农村自然灾害治理的困境
我国是自然灾害频发的国家，从古至今，人们一直在研究如何防治自然灾害，并且取得了一系列成就，形成了一套灾害防治体系。但是新时期我国农村自然灾害呈现出一些新形式，目前，具有针对性的危机防控体系建设仍然面临着一些困境。
2.1 灾害发生频率高、破坏大，严重制约经济社会发展
近年来，农村自然灾害的严重性和特殊性引起了相关部门的密切关注，不断加大防灾减灾的资金、人力投入。由民政部发布的社会服务发展统计公报和全国自然灾害损失情况显示，每年我国遭受自然灾害的广度和强度均较大。应急管理部发布的数据显示，2021年上半年，各种自然灾害共造成2 801.9万人次受灾，农作物受灾面积292.17万hm 其中绝收23.77万hm 各项直接经济损失高达408.6亿元。频繁发生的自然灾害严重危害着农村经济社会的发展，阻碍了乡村振兴战略的快速推进。
2.2 防治投入项目多、资金大，但效率不高
灾害损失的下降与相关部门对农村自然灾害的关注和投入逐年增加密切相关。近几年中央一号文件明确提出要“加强农村抗灾救灾、警务消防、疫病防控等设施建设……增强农村突发公共事件和自然灾害的应对处置能力”，“重点开发气象预测预报、灾害预警等技术”，同时，需要“增强农村突发公共事件和自然灾害的应对处置能力”，以“保障农村社会公共安全”。随着自然和社会系统复杂性的增强，自然灾害对社会系统的冲击越来越具有不确定性，为了有效防治各类自然灾害，政府每年投入大量项目和巨额经费，针对农村采取了加强农业气象服务、提高农业保险等措施，但是仍然存在着“总量不足、结构不合理、供给效率低下、管护滞后”［6］、“行为短期、职能错位、意识薄弱、主体单一”［7］等问题。2019年，中央财政拨付465.65亿元，地方财政拨付1 063.55亿元，共计1 529.20亿元用于灾害防治及应急管理支出。为提高资金利用率，有效治理自然灾害，亟待从本质上把握农村自然灾害与经济社会发展的内在关系，并从源头上化解二者的矛盾。
2.3 系统机制和长效机制缺乏
当前农村自然灾害治理以政府部门为主，承担着绝大多数灾害防治项目等公共产品和抢险救援等服务供给的责任。而与自然灾害危机最为密切的农民防治和参与意识及能力较差，存在危机意识不强、缺乏基本应急知识储备、过度开发自然资源加大灾害发生概率、应对突发灾害的自救和互救能力较弱、灾后自我修复能力严重缺失等问题。而农村社会组织发展本就是农村治理的薄弱环节，参与到灾害防治中的社会组织少之又少，发挥的作用微乎其微。从防治资源角度来看，有学者指出，从2003年SARS事件以来我国将危机管理纳入政府管理领域已经取得了许多成就，然而存在“重城市，轻农村”的非均衡态势，根据灾害特征和目前防灾减灾体系建设情况，大多数灾害对一个城市的影响范围是有限的，农村所受灾害往往会给农民带来很大的损失［8］。综合来看，当前农村自然灾害治理缺乏系统性和长效性。
3 农村自然灾害治理不力的原因
农村自然灾害治理困难重重，给农村经济社会的发展带来极大压力，也为乡村振兴战略的推进造成了巨大障碍。相对于城市，农村自然孕灾环境更为显著，社会抗灾能力更为薄弱，自然灾害成为重要的致贫因子［9］。然而从自然-社会双重脆弱性的视角来看，要谨防过度开发等带来的自然扰动加剧现象，并同时提高自然和社会治理的效率。
3.1 脆弱性视角的引入
目前对于农村自然灾害治理相关问题研究较少。已有研究集中于对农业自然灾害问题的研究，如农业保险［10-11］、风险管理［12-13］、单一灾种［14-15］等方面，并没有从农村整体来进行分析。还有一些相关问题散见于自然灾害治理一般研究［16-17］，没有针对农村问题进行探索。少数学者近年来开始针对农村自然灾害治理进行研究［8，18］，但是广度和深度有限。有学者指出，我国危机管理“现在的研究主要局限于现象和经验的描述”，“缺乏跨学科之间的合作与交流”，“主要借用西方理论”但“适合中国国情的本土化理论框架较少”，急需有本土解释力的理论和数据分析支撑的研究［19］。笔者认为，农村自然灾害治理在这两方面也急需加强，要在综合考虑我国农村具体情境和结合科学理论的前提下进行深入探讨。
脆弱性研究是全球变化及可持续性科学领域关注的一个热点问题和重要的分析工具。20世纪90年代以来，国外学界对于脆弱性的研究大量出现并呈现持续增长的趋势，国内学者也在近几年开始运用脆弱性分析方法对我国部分地区的自然灾害以及社会脆弱性进行研究［20-22］，并有少数学者聚焦于农村自然灾害［23］和农业自然灾害问题［24］。脆弱性概念起源于对自然灾害的研究，并被运用到多个领域，其重要价值在于对分析自然灾害对人类经济社会的潜在风险具有重要意义［25］。从已有研究来看，虽然自然科学领域和社会科学领域对脆弱性的界定和侧重点有所不同［26］，但综合来看，学者默认脆弱性的双重含义——自然脆弱性和社会脆弱性，其中自然脆弱性是指自然本身灾害易发，以及对社会系统扰动承受力较弱，社会脆弱性是指社会系统本身不稳定，以及对自然灾害危害应对力较弱。但是在实际研究中，往往将自然灾害作为单一扰动来探讨社会脆弱性。在这一视角下农村社会脆弱性则不一定高于城市，因为面对规模巨大的自然灾害，城市的受灾程度可能更大。然而相比于城市，农村自然灾害治理正是由于面临着自然和社会的双重脆弱性而困难重重，需要在客观看待并掌握规律的基础上进行系统设计。双重脆弱性分析下的农村自然灾害治理研究能够带来更新的视角和更具针对性的结论。