宅基地多元盘活利用中农民财产权益的实现路径

摘要  盘活利用宅基地有利于闲置土地资源充分利用，激发农村经济活力，增加农民财产权益。宅基地盘活利用方式呈现多元化趋势，相关政策法规强调保护农民权益。农民财产权益能否得到有效保障，是闲置宅基地能否有效盘活的重要影响因素。实践中农民财产权益遭受着各种侵害，包括宅基地价格评估不权威且标准不一、土地增值收益未能落实、土地租金比较僵化等。为此，需要突出农民主体地位，建立科学的价格评估体系，完善农民权益救济途径、推进农民社会保障体系等，助力农民财产权益保护。

关键词  宅基地；多元盘活利用；农民财产权益；司法救济

中图分类号  S-9  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）01-0260-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.01.058

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Path to Realizing the Property Rights and Interests of Farmers in the Diversified Revitalization and Utilization of Homestead Land

LI Jin-xia

（Law School， Xi’an University of Finance and Economics， Xi’an， Shaanxi 710100）

Abstract  The revitalization and utilization of homestead land is conducive to the full use of idle land resources， stimulating the vitality of the rural economy， and increasing the property rights and interests of farmers. The way of revitalization and utilization of homestead land shows a diversified trend， and relevant policies and regulations emphasize the protection of farmers’ rights and interests. Whether peasants’ property rights and interests can be effectively protected is an important influencing factor on whether idle homesteads can be effectively revitalized. In practice， farmers’ property rights and interests suffer from various infringements， including the non-authoritative and inconsistent standards of homestead price assessment， the failure to implement the income from land appreciation， and the relative rigidity of land rent.To this end， it is necessary to highlight the status of farmers as the main body， establish a scientific price assessment system， improve the remedies for farmers’ rights and interests， and promote the social security system of farmers to help protect farmers’ property rights and interests.

Key words  Homestead;Diversified revitalization and utilization;Farmers’ property rights and interests;Judicial remedy

作者简介  李金霞（1998—），女，陕西延安人，硕士研究生，研究方向：法学理论。

收稿日期  2022-12-13

宅基地是农民最重要的财产权益的表现之一，我国始终坚持维护农民权益的理念进行宅基地制度改革。宅基地改革的前提是保证农民参与发展过程，确保农民平等地享受到发展红利。在农村宅基地的多元盘活过程中，各方主体都想保证自身利益的最大化，因此利益分配发生纠纷的问题时有发生。作为一种探索性实践，各地在如何保障农民的财产权益方面并没有可以借鉴的经验，不可避免地会出现各种问题。此类问题在部分农村地区还引发了激烈的社会矛盾，对农村的社会稳定以及和谐社会的构建造成了一定的阻碍［1］。因此，在农村宅基地盘活过程中，必须将农民放在主体地位、尊重农户意愿。在农村宅基地的多元盘活中保障农民的合法财产权益，有利于维护农村社会的和谐稳定，推动乡村振兴的进程。基于此，在农村宅基地多元盘活过程中，进一步研究农民财产权益的实现路径，具有十分重要的意义。

1  宅基地多元盘活利用中农民财产权益保护的价值

1.1  宅基地多元盘活农民财产权益法律保护的主要内容

中央持续针对宅基地盘活中农民权益保障的相关问题出台政策文件。2018年中央一号文件提出“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”。该重大改革举措坚持还权赋能，增加农民财产性收入。2019年中央一号文件规定了在深化农村宅基地制度改革过程中的底线：保障农民利益不受侵害。2019年，农业农村部印发的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出要不断创新宅基地盘活的方式与政策措施，维护好每一位农民的合法权益［2］。2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》再次强调要坚决守住“农民利益不受损”的底线，始终维护好我国广大农民的合法权益［3］。

2007年《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，明确宅基地使用权是集体土地法定的用益物权。《民法典》中的物权编将宅基地使用权界定为用益物权，明确宅基地使用权是集体土地法定的用益物权［4］。《土地管理法》允许进城落户的农民“自愿有偿退出宅基地”，宅基地的收益权能得以体现。《城乡规划法》规定征收农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则。各地方政府必须将农村村民意愿置于首位，遵循公平合理的原则给予补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

国务院有关行政主管部门也制发的一系列部门规章和规范性文件，如《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》等，对农村宅基地多元盘活利用的方式、农民权益的保护等方面作出了规定。

1.2  农民财产权益保护的价值

1.2.1  维持农村社会的稳定，提升农民生活幸福感。

由于缺乏管理和规划，农村宅基地的分布大多毫无章法，杂乱分布居多。且各家各户宅基地大小不一、新旧不一、位置偏差较大，导致村落的各种公共设施难以全部覆盖，对村民的生活造成了困扰。更甚者利用宅基地无偿的取得的政策，乱搭乱建房屋，使本就分布无章的宅基地更加混乱，对农村的生态环境及风貌也造成了一定的影响。我国经济的快速发展也给农民带来了追求美好生活的信心。农村杂乱的宅基地已经阻碍了他们对美好生活的追求。农村采取实现统一、科学的办法管理宅基地，拆除违规住房，有助于农民享受舒适的宜居环境。同时盘活农村宅基地，吸引新兴力量助力村落发展，有利于提高农民在农村生活的幸福感、维持农村社会的稳定［5］。

1.2.2  盘活农村闲置资源，促进城乡统筹发展。

城乡发展差距大是社会显著的标志。宅基地作为生产要素，是结合其他生产要素、带动经济的重要资源。城市发展迅速，土地时常紧张；而农村的土地面积充足，却发展缓慢。盘活农村宅基地，有利于激发农村经济活力，促进农村地区经济稳步发展。深化宅基地制度改革、赋予宅基地更加完整的权能，有助于社会资本与农村闲置资源的联系，丰富农民的财产性收益。只有最大程度利用闲置宅基地资源，最大程度保障农民共享经济收益，才有助于促进城乡统筹发展［6］。

1.2.3  激活农民财产收益，助力乡村振兴。

宅基地的盘活，可以使农村闲置资源发挥其最大的作用，有助于激活农民财产性收入，助力乡村振兴。盘活闲置宅基地，采用科学的方式对宅基地进行管理，提升乡村公共服务，有利于为农民提供现代化的居住环境。盘活闲置宅基地，为乡村发展引资引技引智，发展新兴产业链，不仅能丰富农民财产性收入，而且能保证宅基地利用效率，激发乡村经济发展潜力起着巨大的作用。宅基地的多元化增值，为实现农民财产收益打开了空间，为乡村振兴增添了新的力量［7］。

2  宅基地多元盘活利用中农民财产权益保护的试点与成效

2.1  浙江省德清县：数字“宅富通”助力农房盘活

随着农村闲置宅基地与闲置房屋盘活范围的不断扩大，浙江德清县作为全国新一轮农村宅基地制度改革试点地，积极盘活闲置宅基地资源，为其经济快速发展提供了支撑，为乡村振兴增添力量。

首先，对于宅基地的流转，德清县更加关注农户利益的动态调整，并且致力于农户利益的保障。德清县创新推出宅基地使用权抵押贷款政策；还出台相关政策，鼓励银行参与宅基地使用权抵押贷款，并提出建立风险缓释基金等风险防控措施。其次，德清县尽力避免“一窝蜂”开发与同质化竞争，其宅基地的改造都是依靠政府的系统的规范进行。德清县还不断引进数字化产业等新型的经济模式助力其经济的发展，创新性提出闲置资源“宅基地+”的流转形式，多元盘活闲置宅基地及闲置农房。最后，德清推出全流程数字化管理系统——“宅富通”，将数字运用到盘活闲置农房的全过程，线上平台标有成交价、市场参考价，成功解决了经济评估难以确定的问题。

德清县已经制定出台了《农村宅基地管理办法》等非常完备的相关配套政策文件，保障宅基地盘活的顺利推进。浙江省德清县宅基地多元盘活的试点保障了农民的财产权益、明晰了宅基地的价格评估体系，并且将数字的力量注入农民权益保护的范畴，将所有事项公之于众，保障了农民的知情权，而且使得政府的行为得到社会力量的监管。创新了宅基地使用权抵押贷款政策，保障了居民住房问题。政府对土地利用进行统一规划，避免了商业经营不利的情况［8］。

2.2  安徽省金寨县：因地制宜构建农地评估体系

金寨县结合当地山区特色，盘活闲置宅基地及闲置农房，推动了当地脱贫攻坚的进展。金寨县为宅基地盘活配备了充足的政策法规，对贫困户实行优先享受宅基地改革政策、优先各类扶贫资金的扶持，实现以农村宅基地制度改革推动精准扶贫的“金寨模式”。

首先，金寨县尊重农户主体地位，尊重农户意愿。将分散的农户通过宅改政策分为三类，对于愿意进城的，给予安置补偿金、给予选房买房优先优惠政策；对于不愿意入城的，在集中安置区进行新宅置换；对于不愿直接入住安置区的，为其建造房屋，并给予经济补偿。其次，金寨县推出数字政府服务，利用金寨县农村综合产权交易中心平台，免费为农户提供信息交流，解决农户存在的问题，并且将所获资金款项的主要流动去向图解，保障农民权益。再次，为避免宅基地有偿腾退、村庄建设等方面迫切需要资金，因此金寨县设立专项基金，保障前期投资以及农民的利益。金寨县采用多措并举盘活资产，赋予农村宅基地和农民房屋使用权更多权利。金寨县在宅基地盘活过程中，不断丰富农户经营者的融资渠道，因地制宜地构建金寨县的农地评估体系［9］。