共同富裕目标下缓解牧区相对贫困问题的路径探索

摘要 随着脱贫攻坚战取得历史性胜利，我国反贫困战略将转向巩固脱贫成果和缓解相对贫困问题。牧区作为草原区域、边疆地区、少数民族聚居区和相对贫困地区高度重合的一个特殊区域，应结合牧区资源禀赋、人文环境、产业特色和因地制宜原则，分析诸要素及其关系特征，通过产业、教育、医疗、养老等不同领域作为发力点，构建缓解牧区相对贫困长效机制，巩固脱贫成果与乡村振兴战略有机衔接是牧区真正摆脱贫困，如期实现共同富裕目标的决定性因素。

关键词 共同富裕；牧区；相对贫困；路径探索

中图分类号 S-9  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2024）14-0233-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.14.049

An Exploration of the Way to Alleviate the Relative Poverty in Pastoral Areas Under the Goal of Common Prosperity—Based on the Investigation of Typical Pastoral Areas in Inner Mongolia

Qiqige

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract With a historic victory in the war on poverty alleviation， our anti-poverty strategy will shift towards consolidating the gains made against poverty and alleviating relative poverty. Pastoral area is a special area with high overlap among grassland area， border area， ethnic minority inhabited area and relatively poor area， based on the resources endowment， cultural environment， industrial characteristics and the principle of adapting to local conditions， the factors and their characteristics should be analyzed， establishing a long-term mechanism to alleviate the relative poverty in pastoral areas， consolidating the results of poverty eradication and linking up the rural revitalization strategy are the decisive factors for pastoral areas to get rid of poverty and achieve the goal of common prosperity on schedule.

Key words Common prosperity;Pastoral area;Relative poverty;Path exploration

基金项目 国家社科基金项目“乡村振兴视角下牧区相对贫困问题与内生发展能力调查研究”（21XMZ071）。

作者简介 其其格（1975—），女，蒙古族，内蒙古赤峰人，研究员，博士，从事区域经济、牧区经济研究。

收稿日期 2023-09-15；修回日期 2023-10-13

党的二十大报告指出，要增加低收入者收入，扩大中等收入群体。完善按要素分配政策制度，探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。加大税收、社会保障、转移支付的调节力度［1］。与绝对贫困治理不同，相对贫困治理并非仅从物质层面消除贫困和缩小收入差距，而是一项以普惠性政策助推和社会进步变革的方式实现全体人民物质和精神层面同时富裕的系统工程［2］。在全国范围而言，传统牧区一般都是草原区域、边疆地区、少数民族聚居区和相对贫困地区高度重合的一个特殊地区，同时也是全方位实现共同富裕目标的重点和难点地区之一。从经济、科技、教育、资本和整体发展角度看，草原牧区毫无疑问是个相对落后地区，要素整合和产业转型难度大，不确定因素较多。但从资源禀赋、政策机遇、产业特色和发展空间而言，牧区具备一定的先天优势和后发条件，如何分析和整合诸要素及其关系特征，加快构建牧区缓解相对贫困的长效机制是广大牧区实现共同富裕目标的决定性因素。

1 牧区相对贫困的形成因素：牧民的社会分化

一直以来，社会分化是学术界颇为关注的热点问题。究其理论渊源，不得不提马克思的阶段理论和马克斯·韦伯的三位一体化理论。按照马克思的阶段划分标准，生产资料和劳动的占有关系是关键因素，而共同的生活方式、阶级利益和教育程度是划分阶段的必要条件［3］。马克斯·韦伯在《经济与社会》中则认为，阶级是由人们的市场能力和社会机遇的不同而产生的［4］，他主张社会分化应以从经济标准（财富标准，即个人能够占有的商品或劳动能力）、政治标准（权力标准，即参与能力、生产资料的控制及科层组织中的地位等）和社会标准（身份、教育水平及生活方式等）3项标准来进行社会分层。笔者主要以牧区的经济分化为切入点进行阶段性分析。

1.1 第一次分化：草畜双承包

20世纪80年代，随着草场承包到户和牲畜作价归户，牧区及牧民的社会分化逐步开始显现。多数牧区，草场承包和牲畜作价归户是按人头分配的，牧户家庭人口越多，分到的草场和牲畜就会越多，以户为单位的家庭经济体的起点和基础也会更扎实，而人口少的家庭则相反。另外，第一次草场划分时，由于制度上的模糊和技术（如GPS定位、精密测量工具等现代化仪器设备）上的缺陷，牧区基层部门对草场划分并不精确，人为因素造成的不平等和误差也较大。然而，第一次划分实际上成为确定牧民草场位置、面积和牧户之间分界线主要的政策依据，在法律上也将其视为牧民草场承包经营权（30年不变）的原始根据。进入21世纪以来，随着草牧场经济价值的不断提升和牧民受益方式的多样化，部分牧区基层政府曾试图纠正第一次划分中的诸多问题和不足，通过现代化仪器设备精准测量和绘制出牧民草场的位置、面积和分界线。但由于牧民已经对草场经营了多年，甚至多数牧户在草场上拉围栏、盖棚圈、打井和设牧点等基础建设，并且考虑到大的变动容易引起牧户之间的矛盾和牧区基层的混乱局面，最终按照第一次的划分标准进行了认可和确权。然而，随着市场经济的导入和牧区经济社会的发展，牧户所承包的草场对牧民生计和生活质量的影响越来越显著，同时也体现出牧民拥有的基础生产资料（草场、牲畜等）是导致牧区社会分化的重要变量。

1.2 第二次分化：转移性收入

从时间和节点上分析，牧区第二次社会分化的形成因素和背景是国家生态保护政策的出台，准确地说是生态补偿政策造成了牧区和牧民的收入分化。为了加快草原保护，促进牧民增收和保障国家生态安全，中央自2011年起，在内蒙古、新疆、西藏、青海等13个省区，657个县、旗（团场、农场）实施草原生态保护补助奖励政策。2011年6月，国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，明确草原牧区实行“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，要求建立草原生态保护补助奖励机制，并从当年开始实施禁牧补助和草畜平衡奖励的发放工作。生态保护奖补政策是党和国家对牧区实施的力度最大的惠民政策之一。然而，无论是禁牧补贴还是草畜平衡奖励，都是以牧民所承包的草场面积为依据发放给牧民，这就意味着草场多的牧户拿到的补贴会更多，这直接导致牧民的收入分化。实际上，国家发放生态保护补贴以来的这10余年是牧区贫富差距较为突出的一个时期，同时也是牧区社会分化，尤其是经济分化较为严重的阶段。从现状来看，人均草场面积较多的典型牧区因受益于政策红利牧民家庭收入显著增长，部分传统牧区每年的户均转移性收入多达10万元以上，多数牧户转移性收入实际上超过了他们正常的畜牧业经营性收入。而有些牧区，尤其是位于农牧交错地带的半农半牧地区，由于天然草场面积较少，部分地区人均草场面积只有几十亩，获得的生态补偿自然就少很多，甚至可以忽略不计。事实上，转移性收入的巨大差异是造成牧区经济分化的主要原因之一。

1.3 第三次分化：项目化运作与乡土精英的出现

发展伴随着机遇。对于欠发达的广大牧区而言，乡村振兴战略和牧区现代化的顺利推进离不开政府部门的大力扶持和社会力量的广泛参与，而这一切最终都以项目化运作的形式在牧区落地实施。然而，项目的落地和实施过程中，不同程度地存在有影响力、能力和权威的少数乡村精英对项目资源俘获的现象，导致牧区项目“精英俘获”和“马太效应”明显，进而造成“赢者通吃”和“富者越富”现象的产生［5］。通过调查发现，牧区为数众多的合作社、家庭牧场和涉牧企业等政府资助项目的经营者大都是牧业大户、乡贤能人或基层干部。不可否认，在政府和群众的双重鼓励和支持下，牧区精英们承担着行业引领者的角色，在牧区的资源整合、抗灾救灾、社会化服务和推进乡村振兴战略等方面起到带头和引领作用，甚至有些精英在话语权、影响力和社会威望等方面一定程度上替代了基层领导者的角色。但与此同时，在整个过程中他们更加追逐个人利益，部分人利用权力和影响力获得更多的政策资源和社会资本，从而加剧了牧区的贫富差距和社会分化。在“放权让利”改革和市场化过程中，公共权力的一部分衍生成权力精英牟取私利的寻租能力，已成为决定人们生活机遇差异的重要因素，构成了阶层分化动力基础的新维度，且寻租能力越强，在生活机遇上越有可能处于优势地位［6］。事实上，牧区精英及部分基层干部在原本就较为丰厚的资本积累基础上，再次获得了经济和权力资源的增长机会，这在某种程度上加剧了牧区再分配的不平等，致使牧民间收入差距越来越大，甚至可能直接或间接影响牧区草场资源、劳动力资源以及权力资源的重新分配和调整，导致牧区整体经济结构的分化［7-8］。从普通牧民的视角来看，他们对这些精英们的看法是比较复杂和矛盾的，多数人对他们的个人能力和行业引领作用表示认可和接受，但同时对他们的“绝对权力”和“多重身份”表示有些无奈和担忧。从机会获取能力和资源分配的角度讲，牧区乡土精英们毫无疑问是主要获利方，同时也是造成牧区贫富差距和社会分化的主要推手之一。

综上所述，牧区的社会分化和牧民的经济分化是造成牧区贫富差距和部分牧民成为相对贫困的主要因素之一。除了制度性因素以外，牧民的个人综合能力不足也是产生相对贫困的决定性因素。现代化、市场化的牧业经营体系对牧民的传统生产经营方式提出了更高要求。牧民所具备的经营管理意识以及经济、文化和社会资本成为决定家庭生活和贫富差距的关键因素，同时也成为嵌入不同牧区社会分化的重要变量。步入新时代，脱贫攻坚战取得了圆满胜利，而缓解相对贫困问题已成为各级政府亟待解决的核心问题。

2 缓解牧区相对贫困的实践路径

2.1 以产业扶持牧区相对贫困的路径探索

产业扶贫是我国脱贫攻坚时期的重要举措之一。对广大牧区而言，脱贫之后的传统畜牧产业的可持续、高质量发展是迈向乡村振兴乃至实现牧区现代化一体设计、一并推进的关键要素。从现实情况来看，多数牧区巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接环节上面临着产业融合匮乏，产业类型单一，衔接机制模糊，参与主体内生动力不足等困境。