乡村振兴背景下集体经营性建设用地市场化流转的冲突与弥合

摘要 集体经营性建设用地市场化流转对助力我国乡村振兴事业的发展，盘活农村闲置的土地资源，壮大村集体及促进农民增收等方面深具时代价值。然而，其在具体实践中存在着集体建设用地制度设计难、乡村发展用地流转难与土地流转利益分配难这三大冲突障碍。其弥合之道在于通过厘清公权力与私权利的界限，构建更加科学的用地保障制度;畅通乡村振兴用地流转渠道，盘活闲置土地资源;完善土地流转利益分配方式，保障农民土地权益。

关键词 集体经营性建设用地;市场化流转;土地盘活

中图分类号 F301  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）11-0229-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.11.058

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Conflicts and Bridging of Market-based Circulation of Collectively-owned Construction Land under the Background of Rural Revitalization

LUO Chen-yun， ZUO Bing

（School of Law， Jiangxi University of Science and Technology， Ganzhou， Jiangxi 341000）

Abstract The market-oriented transfer of collectively-owned commercial construction land is of great value to the development of rural revitalization in China， revitalizing idle land resources in rural areas， strengthening village collectives， and increasing farmers’ income.However， in its specific practice， there are three major conflict obstacles： the difficulty in designing the collective construction land system， the difficulty in transferring land for rural development， and the difficulty in distributing the benefits of land transfer.The way to bridge this is to build a more scientific land use security system by clarifying the boundaries between public power and private rights; smooth the circulation channels of rural revitalization land， revitalize idle land resources; improve the distribution method of land circulation benefits， and protect farmers’ land rights and interests.

Key words Collective commercial construction land;Market-oriented circulation;Land revitalization

近年来，我国社会经济发展步入新阶段，城镇化亦得以迅速推进。中共十九大的召开，更是为实施乡村振兴战略与“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的战略目标揭开了帷幕。完善农村产权制度和要素市场化配置机制，亦成为全面推进乡村振兴的内在要求与必然结果。但在实践中农村集体建设用地制度改革设计仍是未竟之难题，尤其是乡村发展用地流转、土地流转利益分配等诸多方面的冲突障碍与彼此掣肘制约，与保障科学用地、畅通流转渠道和盘活闲置土地资源这一理想化的要素市场化配置存在一定距离。在新型城镇化和城乡一体化大背景下，笔者对集体经营性建设用地市场化流转的实践发展与时代价值的基础上对当下制度与实践层面的缺失与不足进行体系化分析，同时将其归纳总结为三大冲突障碍，并力图为冲突之弥合提供适用的法律方案。

1 乡村振兴背景下集体经营性建设用地市场化流转的实践发展与时代价值

1.1 集体经营性建设用地市场化流转的实践发展

早在1999年中央开展集体经营性建设用地市场化流转改革试点前，一些地方业已先行迈出了探索性步伐。其中最早的当属广东省南海市于1992年的初探，该市认可了在坚持所有权归属村集体的前提下，对当地的土地及厂房进行统一规划并出租的正当性。此次探索有效提高了农村集体土地利用率，同时也增加了村集体的财产性收入。然而探索之路绝非一帆风顺，由于缺乏有力的制度保障，各地集体建设用地入市产生了许多现实问题，如大量非法出让、出租集体土地的不良行为破坏了当地土地利用总体规划，甚至对耕地保护造成恶劣影响。总而言之，此阶段集体建设用地的市场化流转和较为成熟的国有建设用地流转相比，仍然存在较大差距。

可喜的是，通过总结实践经验，中央及时洞察了集体建设用地流转因缺乏法律指引而诱发的危机，出台了一系列政策性文件逐步找准改革方向。2004年，国务院放松了对其流转的限制，通过下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，指出“在符合规划的前提下，允许集体建设用地使用权的依法流转”。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步拓展了流转的范围，并提出“建立城乡统一的建设用地市场”的具体改革目标。次年，中央在全国范围内启动集体经营性建设用地改革，改革步伐从地方拓展至全国。

2017年，十九大报告指出要实施乡村振兴战略，给广大农民创造奔向幸福生活的良好机遇，次年，党中央印发了《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，强调要不断总结农村土地改革的历史经验，逐步扩大集体经营性建设用地市场化流转的试点范围，加速《土地管理法》的修订工作。为了将农村闲置土地资源盘活成优质资产，破解当前集体经营性建设用地入市流转难这一棘手困境，修正后的《土地管理法》终于2019年问世。新法废除了旧法第四十三条阻碍集体经营性建设用地市场化流转的法律规定，正式确立了其入市的合法性，同时修改了第六十三条，认可了在特定法定条件下，集体经营性建设用地不通过国家征收直接进行市场化流转的合法性，并在原有基础上细化了市场化流转的相关规定。

1.2 集体经营性建设用地市场化流转的时代价值

集体经营性建设用地市场化流转对促进乡村振兴，盘活农村闲置土地资源，增加农民财产性收入具有深远的时代价值。

首先，推动集体经营性建设用地进行市场化流转是乡村振兴战略落实落地的题中应有之意。2021年作为脱贫攻坚的收官之年，中央态度坚定地表明下一步的决策部署要着眼于乡村的高质量发展，中央一号文件明确表示要把探索农村集体建设用地入市流转制度视为助推乡村振兴的重要课题。同年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》通过并实施，其从法律层面鼓励符合要求的集体建设用地优先服务于村内相关产业的发展，探索灵活多样的供地新方式。此举为广大金融资本进入农村市场搭建了平台，有助于乡村产业振兴与经济业态的多元化发展[1]。

其次，推动集体经营性建设用地进行市场化流转是盘活农村闲置土地资源的重要途径。土地是人类发展最重要、最基本的自然资源，而农村的土地更是承载了农民对于生产生活及取得必定效劳的需要。因此，盘活“暂时休眠”的农村土地资源对改善农民的生产生活具有重要意义[1]。结合以往的法律及政策，可知原有的农村土地制度对集体建设用地的流转方式进行了严格限制，即集体建设用地的流转必须经过国家征收这一法定程序。然而国家征收的土地往往是以最低廉的价格流入市场，其财产属性未得到有效激活，进而抑制了村集体盘活“沉睡”土地资源的积极性。因此，国家积极推动农村土地制度改革，突破过往“征收入市”的束缚，对激活闲置土地资源，最大程度地实现其利用价值，保障愈发强烈的用地需求具有重要的现实意义。

最后，集体经营性建设用地市场化流转是壮大村集体经济以及促进农民增收的战略性举措。发展农村经济，拓展乡村经济业态，促进农民增收，是“十四五”时期党中央对保障民生、改善农民生活的基本要求。一直以来，有限的财产性收入渠道成为制约我国农村居民收入增长的重要因素。推动集体经营性建设用地的入市交易，完善流转利益的分配方式，有助于拓宽村民的财产性收入渠道，让村民有机会成为“股民”，不断壮大村集体经济，进而提升村民的生活质量，改善村容村貌，逐步缩小城乡差距。

2 现实冲突：乡村振兴背景下推动集体经营性建设用地市场化流转的多重障碍

尽管我国已经颁布各种政策性文件，极力盘活集体建设用地，推动其市场化流转。然而在现实中，集体经营性建设用地的市场化流转仍然受到诸多方面的限制。

2.1 集体建设用地制度设计难

从表面上看，我国的土地权利体系属私法体系，但在国情的影响下，其不可避免地受到公法较多的管束，因此有必要在公私法的交界地带循得合理的解释逻辑[2]。由是观之，厘清“公权力”与“私权利”的界限，是乡村振兴背景下推动我国集体经营性建设用地市场化流转的因应之策。然而我国当前有关集体建设用地的制度设计存在界限不清、规范错置的问题。具体表现为：我国《民法典》第三百四十四条明确了国有建设用地使用权人的权利，却未一视同仁地对集体建设用地作出相应规定，反将其单列在《土地管理法》之中，参照后者的规定办理。但是《土地管理法》与《民法典》显然存在着公法与私法本质上的区别，由《土地管理法》这部具有行政管理属性的法律来规定集体建设用地使用权的主体、效力等私法规范显然不具妥适性。同时，《民法典》虽将集体建设用地使用权和国有建设用地使用权二者同视为法定的用益物权，但在立法时却回避了对前者主体、效力等方面的规定，事实上仍然将二者予以区别对待，由此很难实现二者“同权”的目标。进言之，本属于公法应当规制的集体建设用地的相关管理办法未通过《土地管理法》得以有效体现，而根据《民法典》的指引，属于私法规范的具体内容却要在《土地管理法》中予以规制，这种公私规范的错置事实上违背了《土地管理法》的立法本意，使得集体建设用地使用权的管理难度大幅增加。相应地，这种规范错置的状态也会阻碍乡村振兴背景下农村土地制度改革的进程。因此，在公私法的交界地带循得集体建设用地流转的合理逻辑，是助力乡村振兴、破除流转障碍、推动改革进程的关键一环。

2.2 乡村发展用地流转难

在乡村振兴的背景下，只有畅通流转渠道，对土地使用权进行高效流转，才能盘活“暂时休眠”的农村土地资源，以保障村集体及其成员财产性收入的实现，激活闲置土地的利用价值。然而在实践中，我国传统的城乡二元结构很大程度地限制了农村土地用益物权权能的实现，因此农民的增收也难以通过土地权利实现[3]。目前来看，尽管国家在积极开展入市试点改革工作，但乡村发展用地仍然存在流转难的问题，具体表现在以下两方面。

一方面，确权登记定性难。例如，闲置的宅基地及公益性建设用地是否包含在入市的范围内尚不明确。事实上“集体经营性建设用地”这一表达并非明确的法律概念，新修订的《土地管理法》对其概念与范围矢口未提，甚至连现有的改革试点实践与相关的政策文件皆对其含糊其辞。换言之，人们尚不能从现行有效的法律法规及相关文件中找到集体经营性建设用地入市所涵盖的具体土地范围，这也给土地的确权登记带来压力。

另一方面，盘活管理难。依照我国《民法典》的相关规定，宅基地使用权人对集体所有的土地没有收益的权利[4-5]。那么，村民在自家农房内或者租赁他人的闲置住宅进行生产经营性活动，如开发民宿、经营小卖部等，国家是否应当将其视作经营性建设用地参照管理，尚无法在法律层面寻得答案[6]。同时，对于每户只有1～2个留守老人的“空心村”，如何盘活其土地资源，提高使用价值，也未有具体方案。