邓小平与中美《八一七公报》的达成

【摘 要】20世纪80年代初，受中美建交悬置问题、美国制定《与台湾关系法》和美国选举政治等因素的冲击，中美关系发展并不顺利。面对美国对台军售问题的升温及其恶劣影响，邓小平在关键时刻阐述发展中美关系的原则立场，指导中国在外交方面与美方进行了坚决斗争，推动双方谈判达成《八一七公报》，并在谈判期间发挥了关键性作用。《八一七公报》为稳定中美关系发挥了积极作用，为20世纪80年代中后期中美关系的健康发展创造了条件，体现出邓小平勇于斗争、敢于胜利，坚持原则的坚定性和策略的灵活性相统一的鲜明风格和特点。这一历史经验对当前中美关系以及国际形势的应对具有重要借鉴意义。

【关键词】邓小平；《八一七公报》；对台军售；中美关系

【中图分类号】K27；D23 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644（2024）03-0083-12

《八一七公报》是中美三个联合公报中唯一专门针对台湾问题的公报，是中国为解决台湾问题采取的重大步骤，也是中国解决中美纠纷的重要成果，为20世纪80年代中美关系的稳定发展创造了有利条件。当前，中国学术界关于《八一七公报》的研究成果不多，研究角度主要集中在三个方面：一是围绕售台武器问题对《八一七公报》进行研究，主要着眼于中美关于美国售台武器的冲突及双方对于解决办法的探讨。二是对于《八一七公报》产生的前因后果进行研究，系统梳理中美双方的博弈进程。三是通过使用美方档案和访谈来对《八一七公报》进行研究。总体而言，现有研究成果多是从中美双边关系层面探讨《八一七公报》的达成，但在研究角度、视野等方面仍然存在一些不足，特别是缺乏从邓小平作出外交决策的角度开展的研究。事实上，邓小平一直主导着建交之后的中国对美外交决策，在推动中美达成《八一七公报》上发挥了重要作用。邓小平把解决台湾问题与稳定中美关系联系起来统筹考虑，既坚定维护中国在台湾问题上的原则立场，也没有影响中美关系发展大局。本文把这一外交决策置于中国改革开放的大背景下，从美苏冷战后期国际格局变动的视野出发，审视《八一七公报》的达成，从而揭示20世纪80年代塑造中美关系发展的重要影响因素。通过分析中国在外交方面对美开展斗争与合作的阶段变化、战略考量和风格特点，对当前中美关系发展也有着重要启示意义。

一、美国政府在台湾问题上的错误言行与中方的应对

1979年1月中美建交后，两国关系发展进入新阶段。在战略、经贸、文化等多个领域开展合作的同时，中美关系也存在一系列问题。其中，台湾问题是最主要的障碍。美国政府在台湾问题上的错误言行制约着中美关系的深入发展。邓小平多次阐述中方的严正立场，批评美国政府破坏中国主权、挑战“一个中国”原则的错误言行。

（一）美国政府在台湾问题上的错误言行

中美建交之后，美国的对台政策一直在冲击中美关系的稳定发展。

首先，美国售台武器问题是中美建交时的悬置问题。中美建交本是双方妥协的结果，为了尽快实现建交，中美双方都做出了一定程度的让步。美国虽然按照中方坚持的“断交、废约、撤军”三原则与中国建交，但一直在建交谈判中要求中方承诺不使用武力解放台湾，而中方坚决拒绝。在最棘手的美国对台出售武器问题上，双方决定保留分歧。中国保留以后重新提出这个问题的权利，美方则表示相信在两国关系正常化以后将会逐渐出现有利于讨论这个问题的气氛。因此，售台武器问题是中美建交的遗留问题，双方都同意暂时搁置，留待以后解决。在这样的背景下，这一问题必然会随着形势的发展变化而反复呈现，影响和制约着中美关系。

其次，《与台湾关系法》使中美关系蒙上阴影。卡特政府在中美建交之后，很快向国会提交了《与台湾关系法》草案。1979年3月美国国会通过《与台湾关系法》，4月10日卡特总统签署该法。该法在多个方面违反了中美建交协议，实际上是把台湾当作一个独立的政治实体，力图使美台关系带有官方性质。它以法律形式规定“美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务”，这样就把向台湾出售武器乃至进行军事干预固定下来。制定《与台湾关系法》是美国继续干涉中国内政、损害中国主权的恶劣举动。卡特之后的历届美国政府，屡次以该法是美国国内法，其法律层级高于美国承认的国际法文件为由，为对台军售提供所谓“法理依据”。

最后，美国的选举政治冲击着中美关系。政府定期换届导致政策不稳定，严重影响美国外交政策的延续性。1980年正值美国大选，共和党总统候选人里根及其竞选班子成员在竞选期间屡屡发表违反中美建交原则的错误言论。里根属于共和党保守派，他对台湾抱有特殊的感情，一直是“台湾的坚决支持者”。他公开把台湾称作“中华民国”，表示当选后要同台湾建立“政府间关系”或“官方关系”。任何不利于台湾执政当局的建议都深深地触犯了他的忠诚感。里根的执政班底内部，顽固坚持亲台立场的大有人在。1980年11月，里根的亚洲政策顾问雷·克莱因到访台湾，公然提出中国应“宣布对台湾不使用武力的政策”，并“要求中国恢复文明的行为准则”。

（二）邓小平对美方错误的批评和稳定中美关系的努力

作为“文化大革命”之后中国对美外交的决策主导者，邓小平坚持以务实的态度处理建交之初的中美关系。一方面，坚决维护国家核心利益，多次阐明发展中美关系的原则；另一方面，坚持听其言更重其行的立场，具体问题具体分析，摆脱意识形态的羁绊，避免上纲上线。

其一，暂时搁置美国对台军售问题。对于这个建交谈判中的遗留问题，中国避免主动提及，并为解决该问题设置外交议程。1979年初，邓小平对美国的访问在美形成巨大影响，开启了中美关系史的“蜜月期”。中方寻求与美国开展多元化的合作，同时也希望通过时间的推移做大共同利益基础，为最终解决售台武器问题创造条件，因而暂时没有主动提及该问题。与此同时，由于卡特政府也希望为发展中美关系创造良好氛围，在对台军售问题上保持着一定程度的克制，暂停对台出售武器。因而，美国对台军售问题在1979年没有影响到两国关系大局。

其二，表态反对《与台湾关系法》的同时留有余地。1979年4月19日，《与台湾关系法》通过不久，邓小平在会见美国参议院外交委员会访华团时就指出：“对你们国会通过的《与台湾关系法》，中国是不满意的。这个法案最本质的问题，是实际上不承认只有一个中国，法案的许多条款还是要保护台湾。”此后，邓小平在接见外宾时多次表达中方坚决反对《与台湾关系法》的立场，希望美方能够反省。但是，出于在对越自卫反击战后借助美国的影响制衡苏联的战略考虑，中方没有作出激烈反应，而是表示要看美国政府的实际行动。而卡特政府在制定《与台湾关系法》时，赋予了总统一定程度的斟酌权，美国政府能够根据现实需要考虑在多大程度上履行该法的条款。卡特政府对于实施《与台湾关系法》的谨慎态度，压制了美国对台军售问题的热度，使其不至于在卡特政府执政后期成为中美关系发展的重大障碍。

其三，在1980年美国大选期间表达中方的正式立场。邓小平密切关注着中美关系的发展动态，1980年8月22日，他在会见里根的竞选搭档布什时，明确指出：“我们对里根先生最近一个时期发表的一些政见和共和党的执政纲领感到不安。不管你们哪个党执政，都涉及到中美关系是停滞、前进还是后退这样一个根本性的问题。”邓小平还请布什向里根转达中国政府的四点正式立场，强调“如果共和党竞选纲领中对中国政策部分（其中包括对台湾的政策）和里根先生最近发表的有关言论，真的付诸实施的话，这只能导致中美关系的后退，连停滞都不可能”。里根在大选中获胜后，邓小平仍然希望中美关系能够稳定发展，表示要着重观察里根就任后的行动。1980年11月15日，邓小平会见美国《基督教科学箴言报》总编辑费尔，在批评认为中国改善同美国的关系是因为中国有求于美国的观点之后，仍然强调：“一句话，我们希望中美关系要发展，不要停滞、倒退。”12月25日，他在会见巴基斯坦外交部长时指出：“里根的政策究竟怎么样，我们还要看一看，现在多说无益。”

二、邓小平决心通过外交途径解决美国售台武器问题

妥善处理中美关系中的台湾问题，使其既不至于影响中美关系大局，也为解决台湾问题创造条件，考验着中国外交。1981年美国政党轮替之后，邓小平抓住美国对台军售这个关键问题，在发展中美关系的关键时刻阐明中方的原则立场，不惜以中美关系倒退为代价向美国施加压力，敦促美国恪守“一个中国”原则，尊重中国主权。他指导中国外交与美国政府开历史倒车的举动进行了坚决斗争。

（一）美国对台军售问题的升温及其恶劣影响

美国对台军售兼具顽固性和破坏性。尽管中国政府对这个问题的态度是坚定的和一贯的，但是美国两任政府却不断试探和挑战中方的忍耐限度，一直没有停止对台军售，导致中美关系持续受到冲击。

1980年1月3日，卡特政府通知台湾当局，根据《与台湾关系法》美国将继续向台湾出售武器，第一批价值2.8亿美元。6月，卡特政府又决定允许美国飞机公司同台湾讨论出售新型FX中程战斗机的问题。由于中方的强烈反对，这一计划未能实施。但卡特政府仍于1980年7月批准对台销售50门8英寸自行榴弹炮。

1981年里根政府上台后，在对台军售问题上并未收敛。里根政府内部的亲台官员不断发表要充分执行《与台湾关系法》，继续向台湾出售武器的言论。1982年1月11日，美国国务院宣布延长在台湾的F-5E飞机的共同生产线期限。同年4月13日，美国国务院发言人宣布美国政府已正式通知国会，向台湾出售价值6000万美元与军事有关的零配件。

在美国继续向台湾出售武器的背景下，荷兰于1980年11月决定向台湾出售两艘潜艇和其他战略物资。荷兰政府在批准这笔交易之前，曾征求美国政府的意见。美国官员答复说，荷兰很可能不得不为这次出售（潜艇）的行动付出一定的政治代价，但不会造成大的损害。这个事件引起了中方的警觉，即里根不加掩饰的亲台立场会使某些西方国家在售台武器问题上采取更加大胆的行动。为打破美国对台军售的连锁反应，中方进行了坚决斗争，官方媒体发表了多篇批评文章，外交部新闻司发言人阐明了中国政府的严正立场。但荷兰政府一意孤行，不顾中方的一再警告，坚持错误立场，最终导致1981年5月中荷外交关系降为代办处级。

（二）邓小平在关键时刻阐述立场对美施压

邓小平始终关注着里根政府的对华政策，在中美关系发展的关键时刻发表重要意见，力图使中美关系稳定发展。

其一，在里根即将上台之际系统阐明发展中美关系的原则立场。1981年1月4日，邓小平在会见美国参议院共和党副领袖史蒂文斯和美国总统出口委员会副主席陈香梅时，有针对性地就中美关系发表重要谈话。他逐一批驳了认为中国无足轻重、中国有求于美国、中国会在台湾问题上吞下苦果、中国政府信奉的意识形态旨在摧毁类似美国这样的政府等四种错误观点，特别强调“一旦发生某种事情迫使我们的关系倒退的话，我们也只能正视现实”，“我们重视的是美国新政府上任后采取的行动”。

其二，在黑格访华的重要时刻展现中方破釜沉舟的决心。邓小平对排除美国对台军售问题的干扰，稳定中美关系的重要性有着清醒认识。1981年6月，美国国务卿黑格访华。这是里根政府就任后内阁要员的首次访华，邓小平对此极为重视。6月13日，在黑格访华前夕，邓小平在中共中央政治局常委扩大会议上讨论中美关系时指出：对美国一定要有最坏情况的打算。不要怕中美关系倒退，更不要怕停滞。对在停滞、倒退的情况下如何同美国交往，要认真准备。6月16日，邓小平在会见黑格时强调，摆在我们面前最敏感的问题还是美国向台湾出售武器。就中国方面来说，希望发展两国的关系。但我们也不回避，不能不想到，假使这个干扰行动太厉害会引起相应的反应，导致中美关系停滞，甚至后退，思想上要有这种准备。他还意味深长地说：“我讲的这些话不是外交辞令，是把我的真正心里的话都讲了。”

其三，在坎昆会议之前明确与里根会谈时中方的立场。1981年10月下旬，合作与发展国际会议在墨西哥坎昆举行，这为中美两国高层首次面对面接触磋商提供了契机。中美双方安排了中国国务院总理与美国里根总统的工作午餐。中共中央决定，借坎昆会议的机会，直接向里根提出售台武器问题，建议双方就此举行正式谈判。此时，作为中国实际最高领导人的邓小平亲自拍板，明确了要使美国同意就对台军售问题开启正式外交谈判，同时定下了中方的基调。10月16日，他在出席中共中央政治局常委扩大会议时指出，美国对台湾的做法，实际上就是霸权主义。他强调，在同里根会谈时可以说：我们是从战略角度考虑中美关系的，双方都不要玩打牌游戏。从战略的角度、政治的角度考虑问题，才能有个稳定的政策。