1949—1951年天津市民用公房征租研究

【摘 要】统一管理与收取合理租金在新中国成立前夕被中共中央确定为城市公房管理的基本政策，征租是政府实现公房管理的重要途径。1949年6月，天津市政府颁布计租办法，开始公房征租工作。在征租过程中，遇到了因租金标准过高及部分租户抗租等问题，其中公务人员的欠租问题最为严重。为此，天津市政府于1951年颁布新的租金标准，实行新的计租方式，并采取由单位统一扣租、征求基本住户意见、实行地区负责制等改进手段，取得了积极成效。天津市政府在公房征租工作中的实践，带动了私人房屋问题的解决，初步建立起城市公房管理制度，为以后的公房管理积累了经验。

【关键词】天津；城市接管；民用公房；征租；“以租养房”

【中图分类号】K27；D232 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644（2022）06-0033-13

解放战争后期，随着中国共产党接管城市的不断增多，如何管理好城市中的公共房屋（简称公房）成为一个重要问题，同时也是一个新课题。根据中共的城市接管政策，官僚资本的房屋予以接收，战犯及反革命分子的房屋经政府判决后予以没收，这些房屋构成了新政权建立初期城市公房的主体。从使用情况来看，城市公房又可以分为公用和民用两部分。统一管理与收取合理租金是中共中央确立的城市公房管理的基本政策，公房征租是实现这一管理的重要举措，而民用公房的管理由于租户情况复杂而面临更多挑战。新政权对民用公房征租的过程，是一个探索建立城市公房管理制度的过程，也是一个推进城市社会治理的过程，具有重要的研究价值和现实意义。目前，学界关于新中国初期城市住房问题的研究普遍以私房为对象，对于公房的研究一般从20世纪50年代后期福利房制度形成后开始，新中国初期的公房管理及其房租征收等问题没有得到足够关注。作为中国共产党接管的第一座特大型城市，天津的民用公房征租工作较早开展，具有一定的典型意义。本文拟根据未刊档案、报刊资料，对1949—1951年天津市民用公房征租工作进行考察，反映中国共产党在开展城市工作、解决民生问题方面的实践和经验，进一步丰富和完善新中国城市住房问题的研究。

一、公房征租的政策依据及现实意义

公产的概念古已有之，一般指政府所有的房屋和土地等不动产。清代公产的范围大幅扩展，在前代荒地、屯田、沙田等形式外，根据占有形式和产权性质，出现了旗产、营产、逆产等类型。进入民国后，公产的范围和规模进一步扩大，南京国民政府时期主要分为官产、旗产、营产、学产、逆产等项。抗战时期，中国共产党领导的陕甘宁边区政府也曾颁布公产管理办法，明确公产包括政府公田、公房、公树、公畜、公矿、学田、教产、抗日军人之公田（即从前红军公地）以及其他不属于私人之财产。抗战胜利后，国民政府在各大城市接收了一批日伪财产，其中房屋为数不少，公产数量进一步扩大，但管理和经营非常混乱。解放战争后期，中国共产党的工作重心逐渐转入城市，各大城市中的公房成为接管对象。由于缺乏经验，在对城市的接管过程中，一些机关、团体、部队争夺和抢占城市公房，糟蹋毁坏房屋和家具，甚至还有一些干部擅自在城市公房中设立私人公馆，在民众中间留下了不良印象，一定程度上妨害了接收工作的进行。

1947年11月，华北重镇石家庄解放，在接管初期，一度出现了无政府状态，导致社会秩序混乱，“许多公共建筑的门窗杂物亦被破坏或取去”。在中共中央的关注和指导下，石家庄市政府迅速整顿接管秩序，稳定了社会形势。1948年1月，石家庄市政府发布公告，决定对全市公房及其内部设备实行统一管理，任何使用公房的公私营商店、工厂、合作社及个人都须订立租赁合同，并按照合同内容定期交付租金。在这一公告中，统一管理与收取租金是主要内容。1948年下半年，随着中国人民解放军在战场上顺利推进，中国共产党的城市接管进程开始加速，制定一部城市公房管理办法成为一项紧迫的任务。12月20日，中共中央印发由刘少奇起草的《关于城市中公共房产问题的决定》，主要精神有两点：一是加强管理，城市接管后设立公共房产管理处，统一管理与分配城市公房，进城干部实行集中办公和集中居住制度；二是收取租金，所有在城市公房居住及办公者均须支付必要的房租，用作修理房屋、添置水电设备和家具、雇用管理人员及建造新房的费用。这一决定延续了石家庄布告的基本精神，统一管理与收取房租从中央层面得到确认并予以强化。

统一管理是解决接管初期争夺与破坏城市公房问题的现实举措，但为什么还要强调对公房收租呢？马克思主义经典作家对此有过论述，恩格斯在《论住宅问题》中指出，房屋、工厂和劳动工具的用益权，至少在共产主义社会实现前的过渡时期难以无偿地转让给个人或团体，即使由劳动人民实际占有全部劳动工具，也决不排除保存租赁关系。列宁在《国家与革命》中更加明确地指出，把属于全民的住宅租给单个家庭就既要征收租金，又要实行一定的监督，至于过渡到免费分配住宅，那是与国家的完全“消亡”联系着的。因此，恩格斯和列宁一致认为，在进入共产主义社会前，房屋租赁关系的存在是必要的。刘少奇在起草《关于城市中公共房产问题的决定》时是否受到恩格斯和列宁的影响，目前不得而知，从文件表述来看，当时主要考虑的还是现实问题。刘少奇指出，对城市公房实行统一管理并收取房租意义重大，不仅可以保护城市房屋免受破坏，还可以维持各级干部在城市中的秩序，防止干部腐化和官僚主义化。

平津解放前夕，根据中共中央军委的指示，城市中的公共房产、企业、工厂、学校、庙宇场所均归军管会接管。1949年1月15日，天津解放，军管会接管部设立不管处，负责接管城市公共房产及敌（日本）、伪（汉奸战犯）房产。4月1日，不管处改组成立公产清管局，统一负责全市公有房地产的管理工作。1949年4月，华北人民政府发出统一管理城市公房的指示，要求一切机关、团体、学校及公私人员占用的公房均须按照行署、省、市规定的租赁价格交纳租金，并进一步明确所收租金主要用于修缮和养护房屋，不得挪作他用。各大城市解放初期缺房严重，新政权暂时无力大规模建房和修房，通过收租来养护现房是保证市民有房居住的重要手段。天津市政府指出：“我们目前解决房屋问题的基本出发点，应是使公私所有房屋都能随着发展生产、繁荣经济、开展文化起其应有的积极作用，为此必须保护已有房屋免于破坏，并能及时修理已经危险的房屋，建筑新的房屋，使城市中的劳动居民能改善其居住的条件，从而有利于生产的发展和文化的推进。”此外，从天津解放初期的情况来看，对民用公房征租还有以下几方面的重要意义：

第一，阐明中国共产党的城市房屋政策，消除部分市民存有的“分房”“共产党来了不交租”等幻想。天津接管初期，“住者有其房”的言论依旧在社会上蔓延，很多私人房主和房客都做了分房的思想准备。房主普遍存在怕斗争、怕分房的恐慌思想，不敢收租，也不敢过问房产，有的在拆毁房内设备。一些房客甚至试探着分房，更有些人等不及主动要求先分房，如有军属要求先给他几间房子，将来分房时就不搬家了。关于分房的说法也并非空穴来风，一方面是受解放区平分土地政策的影响；另一方面是之前确实有一些城市在接管过程中提出了分房的口号，如济南在接管初期就提出了“人人有房住”的口号，导致房客不交租，房东不修房，政府极其被动，德州也曾提出“住者有其屋”的口号。公房住户对新政权的房屋政策更是充满不切实际的期待，普遍认为房租应该比以前低，甚至有不交租、白住的思想，尤其是那些多年免费居住在公房的住户，认为不交租是理所当然的。在公房征租工作初期，有部分住户希望以群众的力量来让政府减租，以此浑水摸鱼，甚至有少数人暗中操纵租户抗订租约，如第三区国山里住户孙虎臣和三介里住户贺庆吾带头不交租。因此，通过开展公房征租工作，可以让市民了解新政权的城市房屋政策，放弃不切实际的幻想，有利于城市秩序的建立。

第二，通过征租掌握城市公房的基本情况，改变公房管理的混乱局面。抗战胜利后，根据国民党河北平津区敌伪产业处理办法，敌伪地产房产由中央信托局代为接管。由于没有获得日伪的房产清册，所以主要依靠各单位申报，清查工作非常艰难，负责清理工作的中央信托局天津分局坦陈：“本市方面隐匿之敌产房屋，尚不在少。”当时媒体感叹：“迄今津市究竟有若干敌伪房屋，始终无确切统计。”由于情况复杂，敌伪房产的清理工作缓慢。根据1948年3月初的统计，全市共接管日本房产5195所，除标卖发还的834所外，还有4361所没有处理；接管汉奸房产案件263件，仅处理24件。此外，房屋所有人和实际居住者之间经常发生租赁或腾让方面的纠纷，强占和延期不腾房的案件很多。另据国民党敌伪房屋清理委员会1948年4月的统计，在已接收的房屋中，被强占、转租、转倒的占比超过三分之一，真正出租的很少。由此可见，虽然天津在抗战胜利后接管了大量日伪房屋，但未能实现有效管理。在解放军进入天津前后，不少公房被破坏或设备被盗，甚至被市民趁乱占用，公产管理部门在接管后甚至不清楚城市中公房的实际数目。因此，通过开展征租工作，有助于摸清全市公房的基本情况，这是建立城市公房管理制度的基础。

第三，带动私人房屋问题的解决。新政权建立初期，天津市私人房屋租赁关系混乱，主客纠纷频发，成为一大社会问题。若从稳定社会秩序、巩固新生政权的角度而言，整顿占房屋总数绝大比例的私人房屋无疑是接管初期的当务之急。但是，城市公房无疑是未来解决住房问题的基础，是新政权要大力发展与倚重的，同时对于促进与带动私人房屋问题的解决有重要意义。这一点从后面的工作中也可看出，天津市公房征租工作于1949年6月启动，远早于1951年3月开始的私人房屋整顿工作。公产管理部门指出：“在1949年订租时的计划是为了带动私人房租从紊乱的状况中趋入正常，逐步达到合理。”此后，公产管理部门也一再强调“公产房租不应当比私产标准过低，因为房东房客都是要拿公产来比比”，如果公产租金过低，就会影响到私房租金的调整。此外，由于公房数量在城市房屋中占比较少，其征租工作方便开展，有利于起到带动作用，在租金标准制定方面也能进行有益的探索，为解决私人房屋问题提供借鉴。

二、民用公房征租工作的开展及欠租问题

民用公房的征租工作由天津市公产清管局管理科负责。管理科下设经营股和四个管理组，负责全市11个区的征租工作：经营股负责一区和二区，第一管理组负责三区，第二管理组负责四区和五区，第三管理组负责六区和十区，第四管理组负责七区、八区、九区和十一区。接管初期，进城干部主要实行供给制（包干制），住用公房由单位统一缴纳租金，所以民用公房征租对象主要为薪金制职工（以留用旧职员为主）以及一直在公房居住的普通住户。

制定租金标准是开展民用公房征租工作的前提。由于缺乏经验，天津市公产清管局首先参考了私房租金计算办法和石家庄的公房征租办法，但发现均不合适。经过实地调查和初步研究，天津市公产清管局于1949年5月下旬制定《评定租金临时办法》。该办法贯彻了中共中央和华北人民政府关于公房租金的指示，确立的基本精神是保护及发展公房以繁荣城市，达到“以房养房”进而“以房建房”的目的。计租标准方面，主要参考环境（包括繁荣率及适用率）、新旧程度、设备情况和建筑材料四方面的情况，每个方面被赋予不同的“比数”：环境为8，新旧程度为5，设备情况为4，建筑材料为3，共计20。在计算房租时，根据各项条件的实际情况，给以适当的分数，每项最高为100分。将每项条件所得分数乘以该项“比数”，四项所得分数之和除以20即为该房每一计租单位（100平方市尺，约合11平方米，下同）的分数，每分折合1斤小米。根据测算，上等房屋每一计租单位约为100斤小米，下等房屋约为15斤小米。此外，规定贫苦烈军属减租20%～50%，贫苦公务人员减租10%～25%，贫苦市民、失业工人、公益事业团体减租5%～15%。

1949年6月1日，天津市《评定租金临时办法》正式实施，民用公房征租工作随之开始。天津市政府对征租工作非常重视，要求全市供给制职员以外的各机关职员，如果住用宿舍则一律按照公产清管局的规定缴纳房租，不得违章或推诿拖延。尽管有天津市政府的命令，但民用公房征租工作还是遇到了阻力。一些公房住户企图交低租，甚至抗租，主要存在以下几种情况：（1）在推动订租工作的初期，有的住户认为解放后租金应该降低，甚至有白住不交租的思想；（2）有的住户暗中操纵，不仅自己抗拒订立租约，还煽动其他住户以集体请愿或公文请求的方式要求政府降低租金；（3）很多住户受到附近“抗租”户的影响，开始观望，有的住户甚至因为受到威胁而不敢订租。对此，天津市公产清管局的工作人员进行了耐心解释，处理了一些“坏份子”，基本扭转了局面。